08:34 - 19. mars 2020

Rettsstaten i karantene?

Alle kan svikte når panikken kryper på og det er nødvendig å fremstå som resolutt og handlekraftig. Det er uheldig at fullmaktsloven er forberedt i hemmelighet.

Vide fullmakter: Måten denne loven er fremmet på, er ikke noe godt tegn, skriver Hans Petter Graver. Her: Statsminister Erna Solberg på pressekonferanse 18. mars, med avdelingsdirektør i Folkehelseinstituttet Line Vold og helseminister Bent Høie. Foto: Ørn E. Borgen / NTB scanpix

I hemmelighet har regjeringen forberedt en lov som gir den fullmakt til å gi forskrifter som kan utfylle, supplere eller fravike gjeldende lovgivning. Uten offentlighet har regjeringen forhandlet med partiene på Stortinget om unntakshjemler som setter Grunnlovens regler om lovgivningsmyndigheten til side. Da mediene rapporterte om dette 17. mars, nektet justisminister Mæland å uttale seg om hvilke fullmakter det var regjeringen ønsket. Før det ekstraordinøre statsråd kl. 17, 18. mars, fantes det ennå ikke spor av at en slik lov var på trappene, hverken på regjeringens eller Stortingets nettsider.

Fullmaktslover i krisetider er alvorlige saker og er ofte en trussel mot rettsstaten. I krisetider er rettssikkerheten ofte et første offer, og sammenbrudd av rettsstaten innledes som oftest med argumenter om krise og unntakstilstand. Situasjonen er særlig farlig når de kritiske røstene mangler, og når regjeringen ikke møter en sterk opposisjon i parlamentet og i befolkningen for øvrig.

Selv om rettsstaten ikke nødvendigvis bryter sammen, er det en generell erfaring at fullmakter brukes i langt større grad enn nødvendig fordi det er lite diskusjon rundt dem, og fordi domstolene som regel er tilbakeholdne i sin kontroll med dem. Dette så vi også i Norge under rettsoppgjøret og under den kalde krigen. Derfor er det svært uheldig at loven er forberedt i hemmelighet uten offentlig innsyn og debatt. Det er sterkt ønskelig med en kritisk diskusjon om omfanget av fullmaktene en slik lov gir, og ikke minst om regjeringens bruk av dem. Det er også viktig å oppfordre domstolene til ikke å vise den sedvanlige tilbakeholdenhet overfor bruken av nødfullmakter.

Med et slag får regjeringen en omfattende lovgivningsfullmakt, selv om loven har den uskyldige tittelen «midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven)». Loven bryter med Grunnlovens regel om at det er Stortinget som gir lover, og selve lovforberedelsen bryter fundamentalt med de vanlige prinsippene for forberedelse og behandling av lovforslag.

Fullmakten i loven er vidtgående. Som nevnt kan regjeringen på egen hånd gi forskrifter som kan utfylle, supplere eller fravike gjeldende lovgivning. Det vil i praksis si at lovgivningsmakten flyttes fra Stortinget til regjeringen. De eneste begrensningene er de som ligger i loven selv, og ser vi nærmere på dem, ser vi at de ikke er mye verdt.

Loven sier at forskriftene ikke kan fravike Grunnloven, men presiserer samtidig at rettighetene i Grunnloven kan innskrenkes så langt det er forenlig med Grunnloven og menneskerettsloven. Disse abstrakte ordene dekker over realitetene. De vil for eksempel si at regjeringen kan vedta regler som pålegger tvungen arbeidstjeneste, frihetsberøvelse (karantene og isolasjon, men også andre former), inngrep i privatlivet, ytringsfriheten og en hel rekke andre forhold. Den kan også gjøre innskrenkninger i retten til domstolsprøvelse og forandringer i prosessreglene for domstolene.

Det er også andre begrensninger på regjeringens myndighet. De er begrenset i tid ved at loven faller bort 31. desember 2020. Det står ikke noe i loven om hva som skjer med forskrifter som er gitt med medhold av loven når loven faller bort. Det står heller ikke noe om hvorvidt loven kan forlenges. Men kan Stortinget først vedta en slik lov, må det også kunne forlenge den.

Loven inneholder også en saklig begrensning. Regjeringen kan bare gi forskrifter til å oppfylle lovens formål. Lovens formål er å legge til rette for forsvarlige og effektive tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsen av normale samfunnsfunksjoner som følge av utbruddet av covid-19, og å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Forskriftene kan dessuten bare gis en varighet på opptil seks måneder. Igjen: Loven sier ikke noe om forlengelse, og derfor må man anta et en slik forskrift kan forlenges etter at seks måneder ar gått.

Det som er å merke seg ved lovens formål, er at den ikke er begrenset til å bekjempe korona-smitten. Til det har vi smittevernloven med dens fullmakter. De har vi allerede sett i funksjon med forskriften fra 15. mars om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer mv (pt. Ikke trådt i kraft). Hvem skulle trodd at sistnevnte bestemmelse i forskriften bare etter få dager skulle føre til krav fra kommuner om innsats av militære styrker mot folk på hytter på fjellet, uten at det har ført til omfattende protester fra dem som ellers er opptatt av demokrati og rettssikkerhet? Dette viser hvor lammet vi alle er i den nåværende situasjonen, og dermed hvor farlig den er for våre liberale og demokratiske verdier.

Fullmaktslovens formål er mye videre enn smittevern. Regjeringen kan gi forskrifter for å begrense forstyrrelsen av normale samfunnsfunksjoner og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Dette er altomfattende og terskelen er lav. Det er ikke noe krav om at de interesser som skal beskyttes, er vesentlige eller at det er snakk om kritiske samfunnsfunksjoner.

I den situasjonen vi befinner oss i nå, er det vanskelig å se hva slags begrensninger som ligger i formålet. Et varsel om hvor langt regjeringen kan være villig til å gå, ligger i suspenderingen av normale demokratiske prosesser og debatt, som ligger i at forberedelsen og forhandlingene om loven skjer i dypeste hemmelighet. Selv ikke Grunnlovens bud om innsyn i politiske prosesser og et åpent og opplyst ordskifte, begge deler viktige elementer av ytringsfriheten, er hellig.

Bare fantasien setter grenser for hva som kan være nødvendig for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkning og samfunn. Hvor skal terskelen gå? På nyhetene var det forleden innslag med bønder som bekymret seg for jordbærhøsten nå som grensene er stengt. Får vi en forskrift som beordrer skoleungdom og studenter eller arbeidsledige til tjeneste i jordbruket? Fra Israel leser vi at mobiltelefonene til koronasmittede skal kunne overvåkes for å følge med på hvor de beveger seg og hvem de har kontakt med. Kan det bli ansett som nødvendig også hos oss?

Kanskje det også blir ansett nødvendig å lagre trafikkdata og andre data for å spore seg tilbake til smittekilder. Det er interessant, og skremmende, at de tiltakene som vi for noen måneder siden kritiserte Kina for, nå hylles av flere som effektive tiltak i kampen mot korona.

Domstoladministrasjonen har allerede bedt om forenklinger i prosessreglene for å kunne sette rett uten tilkalling av meddommere. Hvilke andre endringer i prosessreglene for domstolene kan bli ansett som nødvendige? Hva med retten til domstolsprøvelse? Regjeringen sier i sin pressemelding at frister og saksbehandlingsregler ikke skal stå i veien for «nødvendige tilpasninger». Det er rettssikkerheten vi snakker om her.

Den eneste reelle garantien som ligger i loven, er at forskrifter gitt av regjeringen oppheves dersom Stortinget treffer vedtak om det med minst en tredjedel av stemmene. Men så lenge stortingsrepresentantene er like rammet som resten av befolkningen, er ikke en slik garanti mye verdt.

I en slik situasjon er det viktig at i alle fall ikke domstolskontrollen svikter, det er viktig at dommere er seg situasjonen bevisst. De bør insistere på å føre en streng kontroll med regjeringens vurderinger. De bør nærmere seg lovens vide formålsangivelse med den holdningen at den må tolkes så snevert som mulig. De bør ta på alvor lovens krav om at regjeringens forskrifter og tiltak skal være nødvendig for å nå formålet, og kreve at regjeringen gir en overbevisende begrunnelse for dette i det enkelte tilfellet. De bør også overprøve regjeringens vurdering av nødvendigheten av tiltaket, samt prøve om tiltaket alt i alt er forholdsmessig sett i lys av de hensyn som regjeringen søker å oppnå. De bør stille seg skeptiske til alle tiltak som begrenser domstolenes virkeområde og kontroll, og de bør kritisk vurdere alle forandringer i våre vanlige prosessregler opp mot hensynet til rettssikkerheten.

De som mener at fullmaktsloven er nødvendig, vil sikkert berolige med at vi kan stole på at våre politikere og vårt statsapparat ikke vil misbruke den. Det er i alminnelighet grunn til å ha tillit til det norske maktapparatet. Men alle kan svikte når panikken kryper på og når det er nødvendig å fremstå som resolutt og handlekraftig. Måten denne loven er fremmet på, i hemmelighet og ved utelukkelse av en offentlig debatt, er ikke noe godt tegn.

Du har nå lest en gratis smakebit fra Morgenbladet. Vil du ha mer godt lesestoff? Vi har inntil 50 prosent rabatt for nye abonnenter. Bli abonnent
Annonse