Et forsvar for velferdsstaten

Det vi kaller velferdsstaten (i en noe snever forstand) omfatter grovt sett utdanning, helsevesen, sosialforsikring og sosial omsorg. Med ordet "sosialforsikring" mener jeg slike ytelser som folketrygden gir: forsikring mot arbeidsløshet, uførhet og sykdom samt alderspensjon. Jeg velger ordet "sosialforsikring" for å rette oppmerksomheten nettopp mot at trygd og forsikring er to ord for det samme: sikkerhet, trygghet.

Det karakteristiske for den del av offentlig forvaltning vi kaller velferdsstaten er at slik virksomhet, til forskjell fra for eksempel forsvar og rettsvesen, rent teknisk sett kunne vært privat: privat drevet, privat organisert og privat finansiert. Den private organiseringen kan være gjennom markedet eller det sivile samfunn – frivillige organisasjoner og/eller familien. Legg merke til at jeg skjelner mellom frivillige organisasjoner og familien – familien er ikke uten videre en frivillig sammenslutning, i hvert fall ikke for barna.

Diskusjonen om hvordan vi bør organisere virksomhetene under velferdsstaten kan organiseres rundt to typer argument: effektivitet og rettferdig fordeling.

Alternativet til offentlig sosialforsikring er privat forsikring. De aller fleste vil velge å forsikre seg mot slike risikoer som sykdom, uførhet, arbeidsløshet, slik de fleste forsikrer seg mot brann og tyveri. Nyere økonomisk teoretisk forskning tyder på at det ikke uten videre lar seg gjøre å drive privat forsikring med overskudd på alle områder. Privat forsikring mot arbeidsløshet er for eksempel utenkelig for de aller fleste yrkesgrupper. På andre områder oppstår problemet fordi lønnsom forsikring forutsetter at selskapet kjenner den aktuariske risikoen for hver enkelt forsikringstaker.

Ellers kan det ikke beregne riktig forsikringspremie. Hvis selskapet setter premien for lav, vil for mange med høy risiko kjøpe forsikring. Med for høy premie vil for få med lav risiko kjøpe forsikring. Her kan staten skjære gjennom og tvinge alle til å forsikre seg til en gjennomsnittlig premie. Da vil noen betale for mye, andre for lite i forhold til aktuarisk risiko. Poenget er at verken staten eller et eventuelt privat forsikringsselskap kan vite hvem som er hvem.

Effektiv forsikring forutsetter følgelig i noen tilfelle statlig tvang. Ulempen ved tvang må veies mot fordelene for samfunnet og den enkelte med en forsikring som omfatter alle. Avveiningen kan falle ulikt ut for ulike forsikringsformer. Legg merke til at for bilister har vi tvungen ansvarsforsikring, men frivillig kasko. Eksemplet viser også at forsikring kan være tvungen uten at forsikringsselskapet er statlig. Fordelen med at viktige typer sosialforsikring er statlig drevet, er at staten kan sørge for en viss omfordelende virkning ved å sette premien som én prosent av inntekten. En statlig ordning kan også omfatte folk helt uten inntekt.

Når det gjelder helsevesen og undervisning vet vi vel for lite om hva slags organisering som er den mest effektive, kanskje også hva en egentlig skal mene med effektivitet. En ting vi vet, er at det private helsevesenet i USA er lite effektivt målt i helse per innbygger per krone sammenliknet med offentlig helsevesen i andre land.

Det følger av hva jeg har skrevet hittil at det ikke gir god mening å betrakte velferdsstaten som et system for å ta vare på såkalt “svake grupper”. Offentlig drevet undervisning, helsepleie og sosialforsikring er ordninger som dekker og skal dekke normale behov i normale livsløp. Vi har alle vært barn og trengt barnehager og undervisning. Det er normalt å bli syk og det er normalt å bli gammel. Det er normalt å stifte hjem og få barn og ha knapt med tid og penger i etableringsfasen av livet. Det er noe mer uvanlig å bli arbeidsløs eller varig ufør, men vi kan alle risikere å bli arbeidsløse eller uføre, slik vi alle kan risikere å bli utsatt for tyveri eller å kollidere når vi kjører bil.

Det er heller ikke et relevant argument å peke på at de samme sosiale og økonomiske gruppene (vanlige folk) som mottar ytelser fra velferdsstaten også er de som finansierer den. Det er slik forsikring skal virke. Det er vanlige folk som både betaler premie til hjemforsikring og som mottar erstatning når uhellet er ute.

Det følger også at flertallet av vanlige mennesker ikke har noe økonomisk å vinne på skattelette som blir finansiert ved å bygge ned velferdsstaten. Det vi tjener på lavere skatt blir oppveid av høyere utgifter til forsikring.

Det er uklart for meg hvor mye av uenigheten om velferdsstaten som egentlig er en uenighet om hva som er rettferdig fordeling. For slik den norske sosialdemokratiske velferdsstaten er organisert, har den også fordelingsvirkninger. Omfordelingen er i all hovedsak fra yrkesaktive til yrkespassive, ikke utjamning blant folk i arbeid. Videre bør en betydelig del av omfordelingen helst betraktes som omfordeling mellom livsfaser: fra den yrkesaktive fase til den yrkespassive (alderdom og barndom). I den grad velferdsstaten omfordeler fra "rike" til "fattige", er det ved å sikre alle, også folk med lav eller ingen inntekt, slike grunnleggende sosiale goder som skolegang, helsetjenester og en minstepensjon i alderdommen.

Jeg skal kommentere fordelingsvirkningene i lys av to prinsipper for rettferdighet som jeg tror det er bred enighet om: forhindring av fattigdom og likhet i muligheter. Ingen av disse idealene er oppnådd, i Norge eller noe annet land. Men velferdsstaten inneholder uunnværlige byggesteiner for et mer rettferdig samfunn i den forstand jeg beskrev ovenfor.

Den norske velferdsstaten har ikke avskaffet fattigdom. Men målt ved internasjonalt godtatte definisjoner har de nordiske land verdens laveste fattigdomsrater. Internasjonalt er det et tydelig mønster at sjenerøse universelle velferdsordninger går sammen med lave fattigdomsrater. Jo betydeligere innslag av inntektsprøvde ("rettet inn mot dem som trenger det mest") ordninger et land har, jo høyere er gjerne fattigdomsraten. Her er det ikke uten videre greit å vite hva som er årsak og hva som er virkning. Men det finnes ikke noe empirisk belegg for at "skreddersydde" tiltak mot fattigdom er særskilt effektive.

Vi vet også hvorfor inntektsprøvde tiltak ikke alltid virker etter hensikten. Tiltak som barnetrygd og bostøtte kan virke feil på to måter. Den første er at de kommer dem til gode som ikke trenger det. Den andre feilen er at de ikke når dem de skal. Barnetrygden når 100 prosent av dem som har rett til den. Jeg har sett en undersøkelse som tyder på at bostøtten bare når om lag 70 prosent. Barnetrygden er som kjent universell, bostøtten er inntektsprøvd.

Storbritannia har et betydelig innslag av inntektsprøvde ordninger. Professor A. B. Atkinson, blant andre, har pekt på det alvorlige problem at ordningene ikke når fram. Grunnene til slike svikt er flere. En viktig grunn er at mange ikke vet hvilke stønader de har rett til. Eller de vet ikke hvordan de skal gå fram for å få dem. Eller de har problemer med å fylle ut nødvendige skjema. Når det er mange ulike inntektsprøvde ordninger med forskjellige inntektsgrenser og andre betingelser, hender det også at profesjonelle sosialarbeidere har problemer med å finne ut av dem.

Endelig kan det være forbundet med skam å måtte søke om hjelp. Forsorg var og er ydmykende. Ingen synes det er skam å motta barnetrygd.

En annen sak er at både inntektsprøvde ordninger og inntektsgraderte egenandeler i praksis virker på samme måten som progressive skatter – men med progresjonen størst for lave inntekter. Hvis ordningene er tilstrekkelig mange og kompliserte kan det forekomme skattesatser på over 100 prosent: Det er slik velmente ordninger skaper fattigdomsfeller ved at folk rett og slett taper penger på å ta lønnet arbeid.

I bokstavelig forstand er det umulig å gi alle nøyaktig de samme muligheter i livet, siden vi alle er forskjellige. Når jeg tror det er bred enighet om at folk bør ha like muligheter, mener jeg ikke at alle kan bli like flinke til å løpe fort, for å låne et bilde fra sporten. Men et rettferdig samfunn vil legge til rette for at startstreken er den samme for alle, og for at ingen møter særskilt høye eller lave hindere. Kappløp er ikke mitt personlig foretrukne bilde på samfunnet. Men de som er de ivrigst tilhengerne av konkurranse, bør vel også være de ivrigste tilhengerne av likhet i utgangspunkt.

To grunnleggende nødvendige betingelser for like muligheter i arbeidslivet er lik adgang til utdanning og helsepleie, uavhengig av foreldrenes og egen økonomi. Det er antakelig liten uenighet om at Norge skal ha et godt utbygd offentlig helsevesen. Jeg vil likevel minne om at dette er et rettferdskrav like mye som et spørsmål om barmhjertighet. Sykdom kan skape hindere når som helst i livet. Tilgang til helsetjenester er sentralt blant annet for å hindre at midlertidig sykdom skal gå over til varig svekket helse eller uførhet; med andre ord, for muligheten “til å greie seg selv”, som det heter.

Likhet og forskjell i muligheter begynner, som vi alle vet, i barndommen. Det er også etter hvert blitt klart at grunnleggende forskjeller i utgangspunkt skapes før skolealderen. Jeg har ikke kompetanse til å si så mye om hvilke tiltak som er best. Men det er vel vanlig allmennkunnskap at alle barn bør ha sjanse til å gå i barnehager. Og hvis tilbud om barnehage skal nå “dem som trenger det mest” må barnehagene være gratis for alle, av slike grunner som jeg omtalte ovenfor. Det er viktigere å sikre flest mulig barn en brukbar start i livet enn å sikre betaling fra foreldre med god råd.

Jeg har heller ikke spesielt greie på hvordan skolen bør være innrettet for både å motarbeide sosiale ulikheter og ta vare på mulighetene til hver enkelt. Men en behøver ikke være spesielt kyndig for å forstå at det umulig kan virke i riktig retning å innføre private skoler med ressurser til å trekke til seg de beste lærerne til fordel for elever med foreldre som kan betale litt ekstra.

Det blir hevdet at offentlige velferdsordninger tar lysten til å arbeide fra folk. Men de nordiske land med godt utbygde velferdsstater har internasjonalt sett høy yrkesdeltaking. Norge har for tida en yrkesrate på 75 prosent av befolkningen 15 til 64 år gammel, sammenliknet med 65 prosent i EU (før utvidelsen). Her kan sammenhengene selvsagt gå mange veier. Men det er ikke belegg for å hevde at gode trygder gir lav yrkesdeltaking.

Torbjørn Røe Isaksen skrev i Morgenbladet 24. juni at staten ikke skaper verdier, den bare omfordeler. Sludder. Av offentlige utgifter i Norge går om lag halvparten til overføringer (folkepensjon, sosialhjelp osv.). Den andre halvparten er utgifter til offentlig virksomhet av ulike slag. Her er de største utgiftspostene undervisning og helsetjenester. Andre viktige utgiftsposter er i kategorien samferdsel: veier, broer, flyplasser … Slike virksomheter er selvsagt like verdiskapende enten det er offentlige eller private institusjoner som utfører dem. Eller står BI for verdiskaping, men ikke Universitetet i Oslo?

Jeg har sett det hevdet at velferdsstaten begrenser individets frihet. Da vil jeg minne om at det ikke ser ut til å være uenighet, i hvert fall ikke i Morgenbladets spalter, om slike grunnleggende rettigheter og friheter i et liberalt demokrati som religionsfrihet, ytringsfrihet, meningsfrihet, rettssikkerhet, organisasjonsfrihet, seksuelle rettigheter. Merkelig nok har jeg heller ikke sett angrep på den uhyrlighet at Norge fortsatt har en statskirke, hvilket blant annet innebærer at vi mangler noe så selvfølgelig som en konfesjonsfri offentlig skole. Den friheten det dreier seg om, når vi diskuterer velferdsstaten, er friheten til å betale markedspris i stedet for skatt.

Artikkelen med kildehenvisninger er tilgjengelig på: folk.uio.no/hbojer.