Annonse
00:00 - 01. november 2019

Utenrikspolitikk handler om valg, ikke analyse

De politiske tiltakene som preger utenrikspolitikken nå, vil ikke nødvendigvis være effektive i fremtiden, skriver Ole Jacob Sending. 

Toppmøte: Statsminister Erna Solberg møtte USAs president Donald Trump i Washington i 2018. Foto: Stein J. Bjørge / NTB Scanpix
Annonse

Tilbake til utenrikspolitikken

På tide å tenke stort igjen: Hva nå, Norge?

Følg debatten her.

Henrik Thunes bredt anlagte og historisk orienterte essay om norsk utenrikspolitikk konkluderer med at vi må oppgradere utenrikspolitikken. Han gir retning til denne ønskede oppgraderingen ved å anføre historiske eksempler som indikerer at Norge både kan og bør ta større plass og skape oss handlingsrom i en verden av stormaktsrivalisering. Her er han på kollisjonskurs med Asle Toje, som i Klassekampen mener vi bør sitte stille i båten for å unngå å komme i «skvis mellom tunge aktører». Men hverken Thune eller Toje har noen gode svar på akkurat hvordan deres respektive strategier skal gjennomføres.

Thune anfører at problemet er at det er mangel på debatt og gode analyser av utenrikspolitikken og dets mulige handlingsrom. Jeg er helt enig i at utenrikspolitikken bør oppgraderes, og det er også fullt mulig å ta større plass. Men problemet handler ikke om først og fremst om mangel på debatt og analyse.

Snarere tvert imot: Analysen i utenriksministerens redegjørelse til Stortinget tidligere i år var god, den. Hun pekte blant annet på mange av de tingene Thune fremhever, og uttalte at «de siste årene er internasjonal politikk blitt preget av mer uro og mer uforutsigbarhet». Ti år tidligere uttalte daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre at året syntes «alt fra starten å stå i krisenes tegn». Begge redegjørelser har fyldige analyser av en verden preget av helt ulike trusler.

Problemet er at det politiske svaret stort sett er det samme: Nato-alliansen, EØS-avtalen, FN-sporet, og høyt bistandsvolum. Frem til nå har riktignok stø kurs fungert rimelig godt, for man har gjort mindre justeringer i tiltak og budsjettposter i lys av nye trusler: Forsvarsbudsjettet har økt. Vi samarbeider tettere med EU, både i forsvarspolitikken og klimapolitikken. Og årvåkenheten overfor Kina er en ganske annen enn for kort tid siden.

Men på lengre sikt er dette en risikabel strategi, for de politiske tiltakene som nå preger utenrikspolitikken vil ikke nødvendigvis være effektive i fremtiden. La meg gjøre analysen kort, for den er velkjent:

USAs hegemoni går mot slutten. Kina vil bli viktigere og vil utfordre verdier som er viktige for Norge. Russland vil fortsette å lage trøbbel for å sikre strategiske interesser i Europa. Internasjonale regler svekkes, blant annet ved at stormakter trekker seg fra viktige avtaler. Klima blir stadig viktigere, og sårbare stater og tilhørende migrasjon og humanitære kriser vil fortsette å prege den internasjonale dagsorden.

For Norges del innebærer dette at forsikringspremien går opp. Det vil koste oss mer å opprettholde et utenrikspolitisk handlingsrom som kan brukes til å fremme norske interesser. Og her er problemet: Vi er vant til at utenrikspolitikken er et overskuddsprosjekt. Med unntak av de soldatene som sendes i krig, handler utenrikspolitikken om ting som koster oss svært lite. Vi har en stor pengebinge som kan brukes til mange gode formål. Da forsvinner evnen til å prioritere og utenrikspolitikken blir til i en jevn strøm av mindre tiltak og justeringer. Men i fremtiden kan vi ikke begrense utenrikspolitiske valg til de som koster lite innenrikspolitisk, ei heller kan vi la være å prioritere.

Det mest åpenbare eksempelet på fraværet av diskusjon om politisk vanskelige saker er spørsmålet om norsk EU-medlemskap. I en verden av større usikkerhet og økt rivalisering trenger vi en trygg havn. EU er en slik havn. Si hva du vil om EU, men det skal de ha: de kan stå opp mot Kina og USA, og de kan ilegge kraftfulle sanksjoner mot Russland. De har kapasitet til å svare på økt migrasjon, og til å etablere kraftfulle tiltak mot utfordringer i sårbare stater. Utenrikspolitisk er det en no-brainer. Men fordi et slikt utenrikspolitisk valg koster mye innenrikspolitisk, så er det ikke en del av diskusjonen.

Det samme gjelder klima. Før sommeren pekte Thomas Boe Hornburg og jeg i en artikkel på at handlingsrommet i utenrikspolitikken vil bli markant mindre som et resultat av at klima rykker høyere opp på agendaen i andre land. Den fysiske risikoen for Norge er liten, men den politiske risikoen er stor: Risikoen for søksmål mot Norge og vår store pengebinge er ikke lenger en usannsynlig skrekkscenario, for vi har tjent oss rike på olje og gass, mens fattige land bærer de største kostnadene ved klimaendringer. Norge har også en ikke ubetydelig omdømmekapital, som gradvis blir svekket av at vi forsøker å fremstå progressiv på klima samtidig som vi pumper opp mer olje og gass. Noen snapshots fra den siste måneden viser hvordan norsk omdømme allerede er i ferd med å svekkes: Greta Thunberg får Nordisk råds miljøpris, men nekter å motta den og kommer med kritikk mot Norge og produksjonen på Johan Sverdrup-feltet; Equinor får kritikk fra det Engelske forbrukerombudet for at de ikke lenger kan reklamere for at gass er «low carbon» – noe Equinor har gjort i mange år på europeiske flyplasser. FNs spesialrapportør for klima- og menneskerettigheter retter kritikk mot Norges fortsatte olje- og gassproduksjon. Kort fortalt er ikke lenger Norge best i klassen på klima. Dette påvirker ikke bare vår posisjon som internasjonal velgjører. Det vil på sikt også svekke vår evne til å fremme andre viktige interesser. Løsningen på denne utfordringen ligger delvis på hjemmebane, og handler om vanskelige politiske valg i overgangen mot en grønnere økonomi.

Men det er ting Norge kan gjøre i utenrikspolitikken som hverken krever EU-medlemskap eller reduksjon i olje- og gassproduksjon, og som ikke bør være kontroversielt politisk. Vi bør sannsynligvis øke forsvarsbudsjettet ytterligere, men la meg konsentrere meg om utviklingspolitikken, hvor den manglende evnen til å prioritere er spesielt påtagelig.

Norsk bistand er i dag på snaue 40 milliarder. Det er mye penger, som nå spres tynt utover. Det er noen gode grunner til å innrette bistanden på denne måten: Bærekraftsmålene dekker en hel rekke saksfelt som Norge bidrar til, og en spredning i ressursbruken har historisk bidratt til at vi kjøper oss politisk kapital hos flere ulike aktører.

Men virkeligheten har på mange måter løpt fra den tradisjonelle bistanden. For det første vet vi at bistandens relative betydning er vesentlig svekket. Private investeringer er nå mye høyere, som betyr at effekten av bistandsmidler på utviklingen i et land er mindre. For det andre vet vi nå ganske mye mer om hvor omfattende skatteunndragelser og korrupsjon er i mange utviklingsland. Holder man opp bistandsvolum og estimater på volumet av penger som forsvinner fra utviklingsland til skatteparadiser, så kan man spørre seg om noen har glemt å sette i proppen i badekaret. For det tredje er mange utviklingsland nå såpass mye sterkere institusjonelt at de i større grad vil og bør ta ansvaret for egen utvikling.

Virkeligheten har på mange måter løpt fra den tradisjonelle bistanden.

En utviklingspolitikk som svarer på utfordringer i utviklingsland, og som er bedre egnet til også å fremme brede, norske interesser vil da måtte prioritere fire ting:

Mobilisere private midler: Bruk bistandsmidler som garanti og som basis for å hente inn private investeringer. For Norges del vil det være viktig å prioritere investering i fornybar energi. For å opprettholde handlingsrom i utenrikspolitikken, særlig dersom man ikke tar grep i den hjemlige energipolitikken, er det ekstra viktig med kraftfulle tiltak ute. Her er investeringer i fornybar energi viktig. Dette fordrer et helt annet samarbeid mellom Utenriksdepartementet, andre departementer og markedsaktører. For at dette skal være kraftfullt bør man velge seg ut noen strategiske partnere som er viktig også på andre politiske felt, som for eksempel Tyskland og Storbritannia.

Økt nasjonal skatteinngang: Skift fokus mot langsiktig investering i å styrke utviklingslands skatteinntekter. Vi vet at investering i utviklingslands evne til å generere skatteinntekter er blant de mest effektive tingene vi kan gjøre. Et overordnet fokus på dette er også en politisk prioritering om å løfte frem nasjonal politisk kontroll i utviklingsland: Ved å vri fokuset mot skatt, så vil myndighetene i utviklingsland bli ansvarliggjort, og kan selv velge hva som skal prioriteres. Dette handler delvis om internasjonalt samarbeid mot skatteunndragelser, hvor Norge har spilt en viktig rolle. Men det handler også om å utvikle ny politikk innenfor bistandens rammer. Man kan for eksempel se for seg at man utvikler insentiver slik at myndighetene i utviklingsland får økt bistand per økning i egne skatteinntekter

Styrke internasjonale regler: I lang tid har bistandsmidler blitt tenkt på delvis om et utviklingspolitisk virkemiddel, og delvis som noe som kjøper oss innflytelse både bilateralt og multilateralt. Antagelsen som ligger til grunn er at bistand via for eksempel FN både bidrar til fattigdomsreduksjon og til å styrke det som fremsettes som vår viktigste interesse, nemlig et regelbasert internasjonalt system. Men investeringer i de fleste FN-organisasjoner bidrar svært lite til å styrke internasjonale regler, for pengene går i stor grad til å levere tjenester i utviklingsland. Mener man alvor med vektleggingen bør man heller etablere en ny kategori av tiltak, med tilstrekkelige ressurser, som er rettet ene og alene mot utvikling og styrkning av internasjonale regler.

Sårbare stater og humanitære katastrofer: Det vil fortsatt være behov for å bruke store midler – kanskje mer enn i dag – på å forebygge statssammenbrudd og håndtere humanitære katastrofer. Dette vil etter alle solemerker bare tilta i styrke i takt med at klimaendringer gjør større områder ubeboelige.

Utenrikspolitikken handler om å skape bolverk som beskytter innenrikspolitikken. Når verden blir mer integrert og samtidig også mer usikker, så vil det koste oss mer å opprettholde et slikt bolverk, enten i form av politiske valg som også krever noe innenrikspolitisk (som EU-medlemskap og klimapolitikk), eller i form av langt tøffere prioriteringer i hva som er viktigst.

Thune har noen vennlige spark til meg og andre som forsker på utenrikspolitikk. Han mener Nupi og Prio ikke er satt opp til å lage brede og fremoverskuende analyser. Som forskningssjef på Nupi er det fristende å etterlyse mer penger til forskning på norsk utenrikspolitikk. Men faktum er at Utenriksdepartementet og Norges forskningsråd over tid har skapt vesentlig bedre rammebetingelser for denne type analyser. Problemet er ikke mangel på analyse og debatt, men på utforskning og diskusjon av konkret politikk sammen med andre aktører, i politikken, i forvaltningen, og i næringslivet. Det er for liten sirkulasjon mellom forskning, forvaltning og næringsliv. Nytenkning og innovasjon, også i politikken, krever diskusjoner og utforskning av nye ideer i et litt annet format enn et seminar her og en presentasjon der.

 

Du har nå lest en gratis smakebit fra Morgenbladet. Vil du ha mer godt lesestoff? Vi har inntil 40 prosent rabatt for nye abonnenter. Bli abonnent
Annonse

«Problemet er større enn som så, og heller ikke særnorsk.»
«At klassiske kunstnere selger så godt er mer en myte enn en realitet.»