Annonse

Annonse

13:26 - 05. januar 2018

En viktig dom

De svakhetene dommen har, viser fremover til neste skrittet i utviklingen av retten til miljø. Det er først når retten er anerkjent at vi kan få en reell diskusjon om hva retten innebærer, skriver Hans Petter Graver.

Miljøkø: Mange ville få med seg høstens klimasøksmål. Denne uken kom dommen, og deler av den er klart i utakt med en bred politisk konsensus, skriver Hans Petter Graver. Foto: Odin Drønen.

Århundrets rettssak

  • Greenpeace og Natur og Ungdom har saksøkt staten for brudd på Grunnlovens miljøparagraf gjennom å åpne for oljeboring i Arktis. Søksmålet ble behandlet i Oslo tingrett 14.–22. november 2017. Denne uken kom dommen, og saksøkerne tapte mot staten.
  • Jussprofessor Hans Petter Graver var aktor i kunstprosjektet «Århundrets rettssak», en iscenesettelse av høstens søksmål som fant sted i Kirkenes i februar 2017.

Regjeringens vedtak om tildeling av utvinningstillatelser på den norske kontinentalsokkelen i 23. konsesjonsrunde er ikke i strid med den såkalte miljøparagrafen, Grunnlovens paragraf 112. Det slo Oslo tingrett fast torsdag 4. januar i sin dom i saken Greenpeace Norge og Natur og ungdom hadde anlagt mot staten. De to organisasjonene saksøkte staten da de mente at vedtaket om å åpne opp nye områder for utvinning av olje og gass strider mot miljøparagrafen, som fastslår et «enhver har rett til et miljø som sikrer helsen» og til at naturens ressurser skal disponeres basert på en langsiktig betraktning som «ivaretar denne rett også for etterslekten». De anførte at verden opplever en alvorlig menneskeskapt global oppvarming som krever drastiske og snarlige tiltak, mens vedtaket innebærer det motsatte og vil føre til gigantiske utslipp. Til tross for dette tapte de altså saken i første runde.

Saken er den første hvor norske domstoler behandler betydningen av miljøets grunnlovsvern som en individuell rettighet. Selv om rundt 130 land anerkjenner retten til miljø i sine grunnlover, er saken blant de første også i en internasjonal sammenheng. Til tross for den negative domsslutningen gir dommen et viktig bidrag til anerkjennelsen av en grunnleggende rett til et forsvarlig miljø. Den bidrar til å legge diskusjonen om det eksisterer en rett til miljø bak oss, og å bringe diskusjonen om hva en slik rett innebærer over i et nytt spor.

Til tross for den negative domsslutningen gir dommen et viktig bidrag til anerkjennelsen av en grunnleggende rett til et forsvarlig miljø.

Staten hevdet som sitt hovedargument at det ikke er noen materiell grense i grunnlovsbestemmelsen for hva slags politikk staten kan føre når det gjelder hensynet til miljøet. Grunnlovens paragraf 112 kan etter det staten hevdet ikke forstås som en individuell rettighetsbestemmelse. Det eneste bestemmelsen pålegger staten er å treffe tiltak for å sikre miljøet. Men Stortingets valg av tiltak er etter statens syn ikke underlagt domstolskontroll. Staten hevdet at det for øvrig er «uklart hvor langt tiltaksplikten ellers er ment å være underlagt slik kontroll. Statens prinsipale syn er at den ikke er det».

Den argumentasjonen ble blankt tilbakevist av tingretten. Retten mente at paragraf 112 er en rettighetsbestemmelse. «En slik forståelse ligger innenfor bestemmelsens ordlyd og ingen avgjørende rettskilder taler mot», skrev retten. Retten understreket at ikke ethvert inngrep i miljøet vil være i strid med rettigheten, det er «inngrep over en viss terskel som aktualiserer bestemmelsen». Retten var heller ikke enig i at Stortingets valg av tiltak, og bedømmelsen av om tiltakene er tilstrekkelige og ikke er underlagt domstolskontroll. Dersom Stortinget har vurdert spørsmålet, er det grunn til «å legge stor vekt på Stortingets oppfatning». Men Stortingets oppfatning er ikke avgjørende, og den binder ikke domstolene, som må foreta en selvstendig vurdering. Dette er i samsvar med en tradisjonell og sunn tilnærming til spørsmålet om domstolskontrollen av de andre statsorganene med utgangspunkt i Grunnlovens bestemmelser.

Retten mente at paragraf 112 er en rettighetsbestemmelse.

Slik retten legger opp domstolskontrollen er det således i prinsippet ikke grunn til å skille mellom vernet av retten til miljøet og vernet av andre individuelle rettigheter som for eksempel eiendomsretten. Dette er en prinsipiell og viktig avklaring som klart tar avstand fra et syn om at å bringe slike saker inn for domstolene representerer en «amerikanisering» eller en utillatelig rettsliggjøring av politiske spørsmål. At domstolskontrollen utvides til å omfatte også retten til miljø er en konsekvens av at Stortinget vedtok å grunnlovsfeste retten til miljø, ikke av miljøorganisasjonenes søksmål.

Dette er en viktig avklaring som tar avstand fra synet om at å bringe slike saker inn for domstolene er en «amerikanisering» av politiske spørsmål.

Dommen er på den annen side mindre vellykket når det gjelder innholdet av denne rettigheten. Retten kom staten delvis i møte ved å si at det er en sammenheng mellom den individuelle retten i bestemmelsens første avsnitt og tiltaksplikten for staten som er fastslått i bestemmelsens tredje avsnitt. Retten skriver om dette at «det foreligger en rettighet etter § 112 dersom plikten etter tredje ledd ikke er oppfylt». Det vil si at hvis staten har en plikt til å iverksette tiltak for å sikre miljøet, så er en unnlatelse av dette også en krenkelse av borgernes individuelle rett til et sunt miljø. Det er i og for seg greit nok. Men så fortsetter den, «dette betyr altså at et vedtak som det aktuelle ikke er forbudt dersom tiltaksplikten etter § 112 tredje ledd er oppfylt». Her svikter det i logikken. Slik retten utlegger bestemmelsen innebærer den  individuelle retten ikke annet enn at staten iverksetter tiltak. Men det er jo ikke det bestemmelsen sier, retten og tiltaksplikten er uavhengig av hverandre.

Det kan jo godt tenkes at noen inngrep er av en slik karakter at skadevirkningene av dem ikke kan avbøtes, for eksempel om myndighetene vedtar å tillate utslipp i en fjord som fører til omfattende og uopprettelig skade. Siden det ikke finnes mulige tiltak i et slikt tilfelle, kan det heller ikke finnes noen tiltaksplikt å oppfylle. Men det må være åpenbart at bestemmelsen likevel må kunne innebære et krav om at staten avstår fra å foreta inngrepet. 

Retten mente at det ikke relevant å ta i betraktning utslipp av CO2 i utlandet fra olje og gass eksportert fra Norge.

Terskelen i de to delene av bestemmelsen behøver heller ikke være lik. Det kan jo tenkes at skadevirkningene av et inngrep ikke er store nok til at bestemmelsen forbyr dem etter første avsnitt, men at det likevel er grunn til å si at staten har en plikt til å avbøte eller dempe skadene etter tredje avsnitt. Rettens resonnement om at borgeren har en individuell rett med hensyn til miljøet hvis staten ikke har oppfylt tiltaksplikten og ingen rett til miljø hvis staten ikke har en tiltaksplikt holder dermed ikke. De to delene av bestemmelsen må sees uavhengig av hverandre hvis det i det hele tatt skal gi noen mening å si at bestemmelsen gir en individuell rett overfor myndighetene ved inngrep som overstiger en viss terskel. Ellers vil jo ikke bestemmelsen være noe annet enn en rett for enhver til å reise sak om å få prøvd om tiltaksplikten i tredje avsnitt er oppfylt.

At tilbudet må begrenses er erkjent på mange områder, så som våpen, tobakk og kull, og må legges til grunn også når det gjelder petroleum.

Den direkte grunnen til at retten ga staten medhold var likevel ikke denne logiske inkonsistensen, men rettens syn på hvilke konsekvenser det er relevant å ta i betraktning ved bedømmelsen av om retten etter paragraf 112 er krenket. Retten mente her at det ikke relevant å ta i betraktning utslipp av CO2 i utlandet fra olje og gass eksportert fra Norge, når det skal vurderes om et vedtak innebærer et brudd på paragraf 112. Her viste retten at ethvert land etter folkeretten er ansvarlig for sine egne utslipp. Retten hoppet med dette bukk over at det som saken dreide seg om ikke var virkningene av utslipp fra forbrenning av olje og gass, men virkningene av å ta ytterligere olje og gass opp fra havbunnen. Tar man olje og gass opp fra de reservoarer hvor det ligger lagret, vil det føre til utslipp av CO2 til atmosfæren. Disse utslippene vil være en direkte følge av vedtak truffet av norske myndigheter og av handlinger utført i Norge, uavhengig av hvem som brenner oljen og gassen og hvor dette skjer. Det er derfor vanskelig å forstå hvordan man kan mene at miljøkonsekvenser som er en direkte følge av slike vedtak og handlinger ikke er relevant å ta i betraktning.

Det er synd at retten så lett kjøpte statens argumentasjon her.

Rettens tilnærming her må være basert på en ensidig oppmerksomhet om «utslipp». Men både miljøet og klodens klima kan skades på mange andre måter enn utslipp, og Grunnlovens paragraf 112 har ingen begrensning i sitt virkeområde til utslipp. Selv om utslippsreduksjoner står sentralt i det internasjonale klimasamarbeidet, er det en bred forståelse for at det å redusere utslipp ikke bare innebærer å la være å brenne fossilt brennstoff. Hvor store utslippene i verden blir er avhengig av både tilbud og etterspørsel, og begge deler må reduseres om utslippene skal gå ned. Et bredt spekter av virkemidler er nødvendig, og det er irrasjonelt å unnta en av de viktigste driverne, nemlig det globale tilbudet av fossilt brennstoff. Her kan det nasjonale argumentet snus på hodet: Norge er bare ansvarlig for den delen av det globale tilbudet som vi selv står for, og vår plikt til å iverksette tiltak påvirkes av hva andre land gjør eller ikke gjør på dette feltet. Akkurat som hvert lands ansvar er begrenset til tiltak for å redusere egen etterspørsel og bruk som fører til utslipp, har hvert land ansvar for egne tiltak som kan redusere tilbudet av stoffer som fører til utslipp. At tilbudet må begrenses er erkjent på mange områder, så som våpen, tobakk og kull, og må legges til grunn også når det gjelder petroleum.

Det kunne kanskje ikke forventes at Oslo tingrett på dette punkt avsa en dom som så direkte talte hele den norske petroleumspolitikken midt imot. Men det er synd at retten så lett kjøpte statens argumentasjon her, og at den ikke gjennomskuet argumentasjonen om at de viktigste klimavirkningene av petroleumspolitikken er irrelevante ved Grunnlovens paragraf 112. Det er nettopp ved å trekke opp rammene for politikken og å sikre at den bygger på et rasjonelt grunnlag at domstolsprøvingen har sin misjon. Det er rom for uenighet om hva slags tiltak staten skal iverksette i klimapolitikken, og det bør også en domstol respektere. Men det bør ikke være rom for å la staten helt få slippe å foreta kompenserende tiltak med den begrunnelse av vår olje brennes av andre. Slik retten har argumentert har den langt på vei «fredet» petroleumspolitikken med hensyn til Grunnlovens paragraf 112.

Tingretten har avsagt en viktig dom, som også vil bli lagt merke til internasjonalt.

Dommen er dårlig nytt for klimapolitikken også på et annet punkt. I vurderingen av virkningene av en utslippsøkning som følge av vedtaket peker retten på at norske CO₂-utslipp utgjør totalt 1,5 promille av utslippene i verden. I et slikt lys fremstår alt vi gjør i Norge som marginalt når det gjelder klimatrusselen. Dette river grunnen under ethvert norsk klimatiltak. En ting er at det fører til at Grunnloven paragraf 112 ikke gjelder klimaspørsmål, noe som står i direkte motstrid til det retten ellers sier om dette. En annen, og mer alvorlig side, er at norske klimatiltak generelt sett fremstår som marginale og dermed unødvendige. Hvorfor skal vi for eksempel redusere utslipp fra transportsektoren eller i landbruket hvis det bare påvirker brøkdeler av promiller av verdens utslipp? Har vår klimapolitikk ingen annen begrunnelse enn at vi har påtatt oss internasjonale forpliktelser? Her er dommen klart i utakt med en bred politisk konsensus, både i de folkevalgte organer og i befolkningen for øvrig.

Det pågår en utvikling i mange land for å gjøre retten til miljø mer effektiv.

Til tross for svakhetene i fastleggingen av innholdet av Grunnlovens paragraf 112 og i de klimapolitiske resonnementene, har tingretten avsagt en viktig dom, som også vil bli lagt merke til internasjonalt. Svakhetene er forståelige i lys av at dommen er et pionerbidrag, ikke bare i Norge, men også internasjonalt med hensyn til å fastsette innholdet av retten til miljø på klimaområdet. Det pågår en utvikling i mange land for å gjøre retten til miljø mer effektiv. Selv om mange land anerkjenner denne retten i sine grunnlover, er det et gjennomgangstema at retten ikke kan håndheves av domstolene. Enhver sak som er en tilbakevisning av dette er viktig for miljøet. Derfor er det viktig at dommen så klart slår fast at retten til miljø er en individuell rett som kan håndheves av domstolene, og at domstolene kan overprøve de vurderingene som er gjort av lovgiveren og forvaltningen. Tingretten har avsagt en viktig dom, som også vil bli lagt merke til internasjonalt.

De svakhetene dommen har, viser fremover til neste skrittet i utviklingen av retten til miljø. Det er først når retten er anerkjent at vi kan få en reell diskusjon om hva retten innebærer. Denne diskusjonen har vært hemmet av usikkerhet om hvorvidt en slik rett i det hele tatt eksisterer. Denne usikkerheten kan vi nå legge bak oss. Dommen gir også et første bidrag til en diskusjon om rettens innhold. Ved at dommen så klart viser hvordan vi ikke kan tenke om en rett til miljøet, gir den inspirasjon til en videre tenkning om hvordan retten bør utformes.

Annonse