Annonse
09:22 - 07. mars 2014

Statsbygging i opprørt land

Selv et velfungerende sivilt-militært samarbeid ville ikke nødvendigvis skapt et sikrere Faryab.

Isaf: Norske styrker er en del av Isaf, en Nato-ledet internasjonal militær styrke i Afghanistan, med et fredsbevarende oppdrag, her fra Mazar-e-Sharif i 2009. «Det er viktig å huske på at det langt fra er sikkert at alt hadde sett rosenrødt ut bare de ulike aktørene i Afghanistan hadde koordinert og samarbeidet bedre», mener innsenderen. ⇥Foto: John Scott Rafoss
Annonse
«Ambisjonen om en sentralisert stat har vært pekt på som årsaken til misèren.»

Morgenbladet har i de siste ukene tatt opp den norske innsatsen i Afghanistan og den forestående evalueringen av denne. Flere viktige temaer har blitt belyst, spesielt knyttet til det ofte anspente forholdet mellom militære og sivile aktører. Samtidig illustrerer diskusjonen at dette er komplisert og at det er fort gjort å snakke forbi hverandre.

Undertegnede har jobbet med tematikken sivilt-militært samarbeid og internasjonale operasjoner i flere år – primært fra konseptuelt og doktrinært perspektiv. Samtidig har jeg fulgt Afghanistan-debatten tett, både nasjonalt og internasjonalt, men er ingen Afghanistan-ekspert som sådan. Det følgende er derfor ikke basert på førstehåndskilder fra Afghanistan, men på en rekke av de ulike rapportene, analysene og evalueringene som er gjort nasjonale og internasjonalt.

Det aller viktigste før man begynner å vurdere egen innsats er å huske på at det langt fra er sikkert at alt hadde sett rosenrødt ut bare de ulike aktørene i Afghanistan hadde koordinert og samarbeidet bedre. For det første er det ikke sikkert at vi har satt inn nok sivile og militære ressurser lenge nok. Afghanistan er et stort land med enorme utfordringer. Det krever mer ressurser og tid enn vi trolig har. Kan man for eksempel forvente at en norsk styrke på noen hundre soldater kan «ha sikkerhetsansvar» i en provins på en millioner mennesker, når man i tillegg knapt kjenner språk, kultur og historie? Selv med perfekt koordinering med sivile er det ikke sikkert det hadde spilt noen særlig rolle i det store bildet. I tillegg har Afghanistan mottatt langt mindre bistand per capita enn for eksempel Bosnia eller Kosovo – europeiske land der forutsetningene for suksess er mange ganger høyere – men som likevel balanserer på fattigdomsgrensen og som er sliter med politisk stabilitet. Det er mange som har påpekt at ambisjonene i Afghanistan har vært urealistisk høye gitt ressursene men hadde til rådighet. 

For det andre er det langt fra sikkert at det vi forsøkte var realistisk eller bærekraftig. I så fall vil ikke all verdens koordinering hjulpet. Ambisjonen om å bygge en sentralisert stat etter vestlig modell i et land med utbredt fattigdom og tradisjon for desentralisert styre, har av mange vært påpekt som hovedårsaken til den misæren man har opplevd. Oppskriften har altså vært feil. Da hjelper det heller ikke om man blander ingrediensene korrekt.

På tross av dette er det riktig og viktig at Stortinget har bedt om en gjennomgang av erfaringene. Dette gjelder både med tanke på neste gang norske soldater skal ut i et større oppdrag, og med tanke på at man tross alt kan bidra med noe positivt selv med små ressurser. Manglende koordinering og gjennomføring av sivile og militære oppgaver kan også ha kastet bort mange skattepenger. Det bør unngås. I verste fall kan det også tenkes at de ulike aktørene kan ha forverret situasjonen på enkelte felt eller regioner som følge av mangelfull planlegging, kontekstforståelse eller koordinering. Av alt dette er det viktige lærdommer å trekke for fremtiden.

En hovedutfordring er spørsmålet om nivå. Snakker vi om koordinering mellom ulike departementer i Oslo eller i Washington, eller er det om relasjonene mellom Isaf og Unama og den Afghanske regjeringen i Kabul? Eller ute i provinsene mellom NGO-er, PRT-er og myndighetene i Faryab? Det hjelper trolig lite å koordinere på taktisk provinsielt nivå dersom det ikke er forankret på et høyere nivå. Skal man bidra til å hjelpe Afghanistan er det mer kanskje naturlig å fokusere på vertslandets strategier enn å kaste penger ned i «norsk teig» i Faryab. En sterk kritikk internasjonalt mot bruken av sivile midler i Afghanistan er at opprør «lønte seg»: ved at det internasjonale samfunnet satte inn sivile ressurser i et forsøk på å kjøpe seg tillit der det var mye opprør og vold, endte det med at disse fikk mer bistand enn andre regioner.

Det hadde kanskje vært mer strategisk å støtte utviklingen der det var fredelig - slik at folk i resten av landet så at fred lønte seg. Her har Norge vært bedre enn mange andre, og kun gitt deler av bistanden til Faryab.

Videre er det ikke sikkert at nasjonal koordinering, fra departementer i Oslo og ned i Faryab, nødvendigvis er det lureste. Dersom prioriteringene for de ulike afghanske distriktene er kokt sammen i ulike europeiske og amerikanske hovedsteder er det heller tvilsomt at disse vil få en positiv effekt for Afghanistan som sådan. Helhetlig nasjonal innsats er ikke nødvendigvis et gode med mindre den er knyttet opp mot felles strategier for Afghanistan. Prioriteringene bør derfor være definert av afghanske myndigheter, i samarbeid med for eksempel FN. Dette ble gjort på papiret, men det er uklart i hvilken grad Afghanerne selv fikk definere disse prioriteringene. Uansett ble de stort sett ignorert av de internasjonale aktørene som kanaliserte bistand rett ned i provinsene utenom regjeringen i Kabul. Helhetlig nasjonal innsats er ikke derfor nødvendigvis et gode. Helheten bør være lokal.

I debatten har ulike militære konsepter vært trukket frem, slik som Cimic, Coin og helhetlig tilnærming. Disse må imidlertid ikke blandes sammen. Cimic er et konsept for sivilt-militært samarbeid med det formål å støtte den militære operasjonen. Helhetlig tilnærming handler om hvordan NATO kan bidra til en overordnet politisk prosess. Ingen av disse har hatt en fremtredende plass i Afghanistan de siste årene. Det har derimot opprørsbekjempelse eller «counterinsurgency» (Coin).  Hovedprinsippet var at man i stedet for å søke å eliminere så mange motstandere som mulig, forsøkte å vende befolkningen mot dem. Først skulle man presse opprørerne ut av et område og deretter bygge opp lokalt, legitimt styre som skulle sikre befolkningens behov – og dermed lojalitet til sentralstaten.

Selv om denne doktrinen hadde et fornuftig utgangspunkt som tok hensyn til den politiske konteksten, har den to hovedproblemer. Det første er at den fungerer først og fremst for et lands egne styrker, ikke for intervenerende tredjeland. Det er de lokale myndighetene som må bygge legitimitet. Vi kan støtte dem, men de må være førende. Dette viste seg vanskelig i praksis. For det andre var den militært drevet, ikke sivilt. Hadde den blitt forankret som en del av den overordnede sikkerhetsplanen til afghanske myndigheter og sivile aktører som FN, så kunne den muligens oppnådd noe, men det skjedde i liten grad. Begge disse svakhetene bidro til at Coin etter hvert ble erstattet med et fokus på å bygge lokale sikkerhetsstyrker og gjøre målrettede aksjoner mot fiendtlige baser i stedet (såkalt Coin-light)

Hovedfrustrasjonen i debatten i Norge har imidlertid vært knyttet til forholdet mellom sivile og militære på det lokale nivået i Faryab. I korthet har de sivile klaget på at de militære har blandet seg inn i den sivile, og særlig den humanitære, sfære, mens de militære klager over at ikke bistandsprosjekter betalt av norske skattebetalere skal kunne integreres in en større plan der den militære innsatsen også er med. Skillet mellom humanitær, ikke-politisk innsats, og bistand i form av for eksempel skoler og brønnboring, blir stadig sammenblandet i debatten. Tidligere utenriks- og forsvarsminister Espen Barth Eide var blant de første som understreket at det å bygge jenteskoler i et konservativt land som Afghanistan er dypt politisk. Imidlertid ser ikke denne innsikten ut til å ha manifestert seg i form av en tydeligere politisk koordinering av den sivile og militære innsatsen.

Det var imidlertid noen land som forsøkte å gi Coin en tung sivil dimensjon gjennom en sivil ledelse (på ambassadørnivå) av PRT-ene, og et robust budsjett for sivil politisk bistandsaktivitet som kunne støtte lokale myndigheter. Det hadde ikke Norge. I prinsippet kan man derfor godt argumentere for at Norge i større grad burde ha engasjert seg politisk i Faryab for å sørge for en plan der man sammen med lokale sikkerhetsstyrker, myndigheter og norske sivile hjelpeorganisasjoner gikk inn for å ta kontroll over områder kontrollert av opprørere. Imidlertid kan det være begrensinger i lokale ressurser og vilje, maktkamper og andre kompliserende faktorer. At norsk bistand i prinsippet burde kunne vært en integrert del av en slik prosess og bidratt til politisk stabilisering i et samspill med lokale og egne sikkerhetsstyrker er åpenbart. Men om det hadde gjort Faryab til et tryggere sted i dag er langt fra sikkert.

 

Karsten Friis

Leder av NUPIs forskergruppe for sikkerhets- og forsvarspolitikk

 

En kortere versjon av denne teksten var trykket i Morgenbladet 7. mars.

Du har nå lest en gratis smakebit fra Morgenbladet. Vil du ha mer godt lesestoff? Vi har inntil 40 prosent rabatt for nye abonnenter. Bli abonnent
Annonse

Toje leser De helliges leir mest som et oppgjør med selvforaktende idealister. Dette er ganske utrolig.
DAB er kringkasting akkurat som FM, og må ikke forveksles med internettradio.
At noen så kaller meg terrorist, kan jeg leve med, selv om det ikke er sant.
«Nasjonalmuseet avhender ikke kunst, som private samlere.Vårt forvaltningsoppdrag strekker seg langt inn i fremtiden.»
«Samfunnet frarøves en viktig kontrollmulighet for å avverge justismord.»
«Frykten for at Norge skal være utsatt for feilinformasjon og løgner i russiske medier er overdrevet.»
«For å utkonkurrere den tradisjonelle vevevirksomheten på 17–1800-tallet, så måtte det en mekanisk vevstol til.»
«Det å angripe sin egen befolkning med illegale våpen og beleire sivile områder, slik som i Madaya, er krigsforbrytelser.»
Hvor har vi støtt på en slik retorikk før? Om jeg ikke husker feil, var det i George Orwells roman 1984.
«LCP burde i prinsippet gjelde alle gamle skrøpelige i hjem eller sykehjem.»
Vi føyer oss lydig til de politiske og sosiale prosjektene lansert av de som kom før oss.