«Hva er det med byråkratiet som gjør at det utsettes for en stadig tilbakevendende kritikk?»
BYRÅKRATI
Morgenbladet kastet 24. mai et skråblikk på forvaltningen gjennom en hjemme-hos-reportasje. De fant at det var særlig jakten på gjennomføringsevnen som nå var gjennomgangsmelodien blant byråkratene. I kjølvannet av 22. juli-kommisjonen er det nemlig ikke bare i offentligheten at det er reist kritikk mot forvaltningen. Reportasjen gir et godt bilde av hvor sterk viljen til selvransakelse, for ikke å si selvpisking, er blitt i forvaltningen internt.
Men byråkratikritikk er en gammel gjenganger både internt og i samfunnsdebatten eksternt. Hva er det med byråkratiet som gjør at det utsettes for en stadig tilbakevendende kritikk? Direktorater kan tjene som et typeeksempel. I tillegg til å være en del av det offentlige byråkratiet blir selve begrepet «direktorat» av mange oppfattet som ensbetydende med noe udemokratisk eller håpløst byråkratisk.
En mer prinsipiell kritikk mot direktorater retter seg mot at den demokratiske forankringen svekkes: Et direktorat vil lettere enn et departement kunne unndra seg statsrådens (og Stortingets) innsyn og kontroll, og dermed utvikle egne agendaer. Dette trenger imidlertid ikke være bevisst. Avstanden fra statsråden vil i seg selv kunne gi en slik effekt.
Direktoratene kritiseres også for svak demokratisk forankring når de legger føringer som kan oppfattes som press på kommunalt selvstyre. Eksempelvis uttalte Stortingets kommunal- og forvaltningskomité nylig at den «støtter en kritisk gjennomgang av omfanget, mandatet og praktiseringen til de statlige direktoratene. Målet … må være å styrke den kommunale handlefriheten og kommunesektorens evne til å løse oppgavene… .» jf. Innst. 270 S (2011-2012). Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)er nå i gang med å undersøke hvordan noen utvalgte direktoraters styring påvirker kommunenes handlefrihet.
En annen type kritikk er at direktorater utgjør et unødig mellomledd i styringskjeden mellom departement og operativt nivå: Ved å dublere departementenes fagmiljøer kan direktorater bidra til at forvaltningen eser ut, uten at det gir nevneverdig merverdi, ja, kanskje til og med nedsatt gjennomføringsevne.
Hvis vi ser nærmere på disse to typene kritikk, oppdager vi at de peker i hver sin retning: Bedre demokratisk forankring tilsier mer detaljstyring ovenfra, mens mer effektive arbeidsprosesser tilsier videre fullmakter fra departementet for å kunne disponere ressurser fornuftig. Dette ble godt illustrert i kjølvannet av 22. juli-kommisjonsrapporten. Da ble det lansert forslag både om sterkere politisk styring av Politidirektoratet (POD) og om å gi POD større handlingsrom til å iverksette politikken.
Denne dobbeltheten i kritikken viser at direktoratene står i et permanent spenningsforhold. De skal både ha ryggdekning i demokratiske politiske vedtak og være effektive iverksettere. Og det er flere hensyn som inngår i spenningsforholdet: Som det heter i artikkelen i Morgenbladet: «Byråkratiet er ikke bare til for effektivitetens skyld. Upartiskhet, faglig kompetanse og prosesser som følger lover og regler er også vesentlig.»
Og for å gjøre ting enda mer komplekst: Det er heller ikke nok at forvaltningen faktisk klarer å balansere disse hensynene i rimelig grad. Det er også behov for å kommunisere denne balansegangen utad og vinne forståelse for at forvaltningen nødvendigvis ikke kan legge maksimal vekt på bare ett av disse hensynene.
Utfordringen i dette – for forvaltningen generelt og for oss i Difi spesielt – er å finne løsninger der disse hensynene ikke går på bekostning av hverandre. Det gjelder blant annet å gi direktoratene handlingsrom, uten at det innebærer svakere demokratisk kontroll med virksomheten eller at hensyn til rettssikkerheten svekkes. Derfor har Difi stadig prosjekter på tvers av departementsområdene for å innhente, analysere og videreformidle erfaringer og ideer som kan bidra til å finne slike løsninger.
Hans Christian Holte
Direktør
Dag Solumsmoen
Seniorrådgiver, Difi