Kraftlinjene i Hardanger, om de realiseres, vil stå som monument over en ydmyket statsråd og over den moderne statens dilemma: I effektiviseringens navn er beslutninger og oppgaver blitt overført fra politikere til eksperter i byråkratiet. Det har konsekvenser for demokratiet og den offentlige samtalen, som forvitrer når debatten ikke kommer i gang før etter beslutningen – eller ikke i det hele tatt.
I sin masteanalyse i Morgenbladet 13. august, «Folkets seier over ekspertene», gir Aslak Bonde oss en klassisk fremstilling av det som har skjedd: Spetakkelet skyldes et folk som ignorerer ekspertene og politikere som bøyer kne for mediestyrt opphøyning av folket selv til eksperter. Altså den gode, gamle konflikten mellom folk og forvaltning, grasrot og elite. Bonde, som vel kjenner sine lesere, velger side for ekspertisen. På den måten hopper han selv ned i debattens skyttergraver – som skytter på vegne av den moderne statens styringsideologi.
I mastesaken har byråkratiets eksperter handlet etter boken. De har innhentet uttalelser fra berørte parter, og har nok sine beregninger i behold. Er det da rart de blir sjokkert når det hele viser seg å vekke følelser langt ut over hva de har fått signaler om tidligere? Det som skulle være én av flere kraftlinjeutbygginger, blir plutselig en nasjonal symbolsak med en undertone av regjeringskrise, og de nøytrale ekspertene blir selv skyteskiver.
«Monstermastene» i Hardanger er ikke første sak av denne typen, men det er egentlig rart vi ikke har flere av dem. Gjennom de siste 30 årene er statsforvaltningen blitt reformert, modernisert, effektivisert og strømlinjeformet. Reformatorer har sett hvordan privat næringsliv har vært organisert, og desentralisert, delegert, delt opp og privatisert. Et viktig poeng med disse reformene har vært å la eksperter få være eksperter, ledere få være ledere og politikere få være politikere. Derfor skal politikerne i dag holde fingrene unna dagligdagse beslutninger og konsentrere seg om de lange linjene, mens ekspertbyråkratene – ingeniører og andre fagfolk i direktorater og etater – skal være nøytrale leverandører av fagfakta til bruk i den strategiske, politiske diskusjonen. Desentraliseringen betyr at veldig mange avgjørelser nå tas av disse ekspertene, som er godt skjermet for politikkens skiftende vinder. De som forsker på byråkratenes gjøren og laden har gitt reformene, som del av en større reformbølge i mange land, samlebetegnelsen New Public Management (NPM). Fortsatt undervises NPM til eksisterende og blivende byråkrater rundt omkring i landet, og reformene pågår ennå.
Samtidig med NPM-reformene har behovet for internasjonal koordinering i globaliseringens kjølvann bidratt til at oppgaver ikke bare er delegert nedover, men også oppover, til internasjonale organisasjoner. Også her tas beslutningene stort sett av ekspertbyråkrater som møter på vegne av sine medlemsland. Det er ikke så rart – de fleste organisasjoner er tekniske og sektorspesifikke, og de som ikke er det, har underorganisasjoner som er spesialiserte. Selvfølgelig er det de som kan for eksempel skipsskrog som møter andre som har peiling på skipsskrog for å forhandle om regler for skipsskrog. Uten å forhåndsdømme Trond Giske, som har ansvaret for dette, så antar jeg hans kompetanse på skipsskrog er minimal. Da er det bedre å overlate arbeidet til de nøytrale ekspertene, ikke sant? Disse ekspertene tar del i omfattende forarbeid sammen med andre eksperter og berørte parter før de reiser ut, og politikere eller andre ikke-eksperter er bare i liten grad involvert. Prosessene tar gjerne årevis, fordi det er så mange land som skal bli enige, men i det minste er det internasjonale, nøytrale eksperter som kan bli enige, på nøytral faglig grunn, uten for mye innblanding fra politikere.
Dette gjelder i enda større grad i Norges forhold til EU. EØS kobler oss primært til EU-systemet gjennom enkeltbyråkraters deltagelse i Europakommisjonens forberedende ekspertgrupper – også de ofte fylt med nøytrale eksperter. Med alle de ekspertgruppene og medlemslandene EU har, er det sjelden plass til mer enn én norsk byråkrat i disse møterommene, og på grunn av EUs omstendelige beslutningsprosesser tar det kanskje årevis før resultatet av deres arbeid materialiserer seg i norsk offentlighet.
De som skal være ekspertbyråkrater i direktorater og etater, og dermed også i EU og internasjonale organisasjoner, er ofte folk som går inn for jobben sin med engasjement, profesjonalitet og knowhow. Men samtidig kan de umulig være nøytrale. Alle fag har sine debatter. Vurderinger av risiko har elementer av skjønn. Beregninger har kanskje to streker under svaret, men hvordan skal beregningen tolkes? Hvilken sammenheng inngår den i? Få «eksperter» vil selv påstå at de er nøytrale. Bruker du tid på å bli ekspert i noe, har du et engasjement for feltet. Når Bonde vil skille mellom autoriteter og eksperter, glemmer han kanskje at eksperter ofte opphøyes av andre til autoriteter – som så er bortenfor kritikk.
I en slik sammenheng er det et problem for både eksperter og folk at få utenfor den umiddelbare krets av «berørte parter» bryr seg med hva ekspertene gjør, i troen på at den nøytrale ekspertisen må få jobbe i fred. Når så beslutningene er gjort, blir folket plutselig tatt på senga, og de kritiske gravejournalistene settes i høygir for å finne ut om det har skjedd noe skummelt som ikke tåler dagslys. Det danner seg lett et inntrykk av at staten, ved ekspertisen, driver sine aktiviteter i full hemmelighet, og skillet mellom politikkbyråkrater i departement og ingeniørbyråkrater i direktorat er glemt. Føler du at du blir tatt på senga av den hemmelige staten, er vel heller ikke din umiddelbare reaksjon å gjennomføre en veloverveid, rasjonell vurdering av sakens argumenter.
Vi har altså organisert demokratiet vårt ut fra troen på at det å flytte detaljbeslutninger og ekspertvurderinger ut av politikken er moderne og effektivt. Det har noe for seg at politiske hensyn ikke skal overstyre åpenbare faglige vurderinger av hva som er trygt eller gjennomførbart. Men hvis vi overdriver vår tro på at ekspertisen er nøytral og at deler av byråkratiet lever i en faglig boble hvor det ikke tas politiske hensyn, samtidig som vi ikke engasjerer oss i hva ekspertisen driver med, så går vi glipp av mulighetene til å fange opp diskusjonene tidsnok til å føre en opplyst og saklig offentlig samtale om problematiske beslutninger.
Det er nok av monstermaster i Norge, og Hardanger er bare ett eksempel. Datalagringsdirektivet, tjenestedirektivet, asylsaker er alle «monstermaster» – saker som dukker opp i offentligheten lenge etter at byråkratiet har ferdigbehandlet dem, og så får folk i harnisk.
Hvis vi mener den offentlige samtalen er en viktig del av demokratiet, håndterer vi dagens organisering av staten dårlig.
Christer Gulbrandsen er stipendiat ved Arena – Senter for Europaforskning, Universitetet i Oslo.