Annonse

Annonse

04:00 - 27. november 2009

Oljen vekker Svalbard-konflikten

Svalbardtraktaten hviler på en rettslig uklarhet. Et økt press for oljeutvinning vil blåse liv i den sovende konflikten.

Mot en løsning: Norge hevder at Svalbardtraktaten fra 1920 ikke gjelder i 200-milssonen og på kontinentalsokkelen. Russland, Storbritannia og Spania hevder det motsatte. Foto: Håkon Mosvold Larsen/Scanpix

KRONIKK

Svalbard hadde i århundrer status som ingenmannsland (terra nullius). Svalbardtraktaten (1920) ga Norge suvereniteten over øygruppen mens andre stater ble sikret retten til å drive næringsvirksomhet på like fot. Norge skulle heller ikke tjene mer enn andre stater. Skattene som innkreves på Svalbard skal nemlig komme øygruppen til gode, og ikke overføres til fastlandet.

Det er strid om hvorvidt disse reglene gjelder i havområdene rundt Svalbard. Norge hevder at traktaten ikke gjelder utenfor territorialfarvannet på tolv nautiske mil, nemlig i 200-milssonen og på kontinentalsokkelen. Mens viktige stater som Russland, Storbritannia og Spania hevder det motsatte. På tross av et aktivt norsk diplomati ser det ut som om den politiske avstanden har økt. Men går den rettslige utviklingen i norsk favør eller disfavør, og hvilke valgmuligheter har Norge?

Norge argumenterer for det første med at Svalbard ikke har en egen kontinentalsokkel, men er en fortsettelse av fastlandssokkelen. Dette synspunktet er vanskelig å forsvare. Øyer gir etter havretten grunnlag for en kontinentalsokkel. Norge har også brukt Svalbard både som utgangspunkt for avgrensningen av midtlinjen mellom Norge og Grønland, og i beregningen av yttergrensen for kontinentalsokkelen. I tillegg er 200-milssonen beregnet med Svalbard som utgangspunkt. Det ser også ut som Norge i det siste har nedtonet fastlandssokkel-argumentet.

Det andre argumentet Norge bruker kan deles i to. Det hevdes for det første at traktatens ordlyd selv sier at andre staters rettigheter gjelder på landterritoriet og sjøterritoriet. Altså gjelder de ikke i havområdene utenfor, hvor Norges suverene rettigheter må gjelde ubeskåret. Dessuten mener Norge at det eksisterer et folkerettslig tolkningsprinsipp som tilsier at begrensninger i suvereniteten må tolkes restriktivt, altså at andre stater ikke har rettigheter med mindre dette uttrykkelig fremgår av ordlyden.

Norge har utvilsomt rett i at ordlyden er sentral ved tolkningen av traktater. Men det er etablert praksis at ordlyden må fortolkes i lys av traktatens formål. Traktaten skulle på den ene side sikre et ordnet styre ved å gi Norge suvereniteten. På den annen side ble andre staters tidligere terra nullius-rettigheter beskyttet gjennom kravet om likebehandling og begrensning av beskatningsmyndigheten. Det er nærliggende å hevde at dersom én side av denne «pakkeløsningen», nemlig norsk suverenitet, blir geografisk utvidet til 200-milssonen og kontinentalsokkelen, bør den andre delen av pakken, nemlig likebehandling og skattebegrensning, utvides tilsvarende.

Dette restriktive tolkningsprinsippet hadde en viss støtte tidligere, hvor prinsippet om staters suverenitet sto sterkere. I dag legger en større vekt på behovet for internasjonalt samarbeid, noe som også har gitt seg utslag i hvordan traktater tolkes. Dette er reflektert i to nylige internasjonale dommer. Iron Rhine-saken (2005) gjaldt tolkningen av en traktat fra 1839 som ga Belgia visse transittrettigheter over nederlandsk territorium. Voldgiftsdomstolen mente at denne traktaten måtte tolkes slik at traktatens formål ble oppnådd, selv om dette skulle skje på bekostning av ordlyden. Tilsvarende gjaldt i Costa Rica/Nicaragua-saken (2009), da Den internasjonale domstolen i Haag mente at en traktat fra 1858 som ga Costa Rica visse rettigheter over en elv på nicaraguansk territorium, måtte tolkes ut fra partenes intensjoner med traktaten, ikke ut fra et restriktivt tolkningsprinsipp.

Det er vanskelig å finne internasjonal rettspraksis som er direkte sammenlignbar med problemstillingen for Svalbardtraktaten. Et par eldre saker, Abu Dhabi (1951) og Qatar (1951), kan sies å støtte det norske synet. Vi har også et par saker om maritim grensedragning som ikke aksepterer at tidligere traktater utvides til å gjelde nye havområder eller grenser, nemlig Guinea-Bissau/Senegal (1989) og Guyana/Surinam (2007). På den annen side har vi saker som kan tale for utvidelse av traktaters anvendelse i havområdene, nemlig Aegean Sea Continental Shelf (1978) og Oil Platforms (2003).

Spørsmålet om Svalbardtraktatens anvendelse i 200-milssonen og på kontinentalsokkelen er altså fremdeles rettslig sett uavklart. En tolkning basert på traktatens ordlyd står mot en formålsbasert tolkning. Men det norske standpunktet er ikke styrket, verken rettslig eller politisk. Hvilke muligheter foreligger til en løsning av denne konflikten?

Det er lite som tydet på at Norge er villig til å gi etter og akseptere andre staters standpunkt. På tross av enkelte konflikter er dagens fiskeriforvaltning i området relativt vellykket. Dette skyldes også at Norge i praksis har gitt andre stater adgang til fiske basert på likebehandlingsprinsippet. Men Norge er ikke villig til å akseptere likebehandling og skattebegrensning for petroleumsvirksomheten.

Andre stater gir heller ikke noe tegn til å akseptere den norske tolkningen. De kan leve med det eksisterende fiskeriregimet, de har intet å tape og potensielt mye å vinne på å hevde at traktaten også gjelder på kontinentalsokkelen.

Det kunne innkalles til en ny Svalbardkonferanse for å vedta klargjørende endringer av traktaten. Men dette ville åpne for uenighet om nye tolkningsspørsmål, og ville dessuten kreve enighet blant alle de 40 partene i traktaten.

Saken kunne bringes inn for en internasjonal domstol. Men det er vanskelig å finne en domstol som har myndighet til å avgjøre saken, og en dom ville formelt bare være bindende mellom partene i saken. Dessuten ser det ikke ut til å være noen vilje til å la en domstol ta stilling til spørsmålet, og den usikkerheten om utfallet dette ville representere.

En siste mulighet ville være en uformell forhandlingsløsning mellom Norge og de mest berørte partene, noe som kanskje kunne gi grunnlag for et kompromiss, særlig om nivået på petroleumsbeskatningen. Det kan vises til at Norge lyktes i slike uformelle forhandlinger den gangen bergverksordningen for Svalbard skulle vedtas i forbindelse med ikrafttredelsen av Svalbardtraktaten. Norge har også vist kompromissvilje ved uenighet med oljeselskapene om statens rett til å delta i petroleumsvirksomhet på selve øygruppen. Svakheten med en slik fremgangsmåte er imidlertid at den bare vil gjelde mellom de statene som har akseptert forhandlingsutfallet, og at den ikke vil være rettslig bindende. Men en forhandlingsløsning med de viktigste partene kunne hatt stor politisk betydning, og kunne også ha blitt tillagt rettslig vekt ved tolkningen av traktaten.

I fraværet av en politisk og rettslig løsning på denne konflikten vil sannsynligvis dagens ordning fortsette. Dette innebærer en relativt godt fungerende fiskeriforvaltning. Den rettslige uklarheten betyr også at disse havområdene ikke åpnes for petroleumsvirksomhet. Det siste er utvilsomt en fordel for det sårbare arktiske miljøet.

Men dersom presset om å utforske og utnytte petroleumsressursene i havområdene rundt Svalbard øker, kan partene bli nødt til å finne en løsning.

-Geir Ulfstein er professor dr. juris, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo.

Annonse

Mer fra Debatt