Debatt

Etter stormen

Skal ombudene våre kunne kritisere egen arbeidsgiver, eller skal de holde seg til å påse at lover og retningslinjer blir overholdt?

Vinden snudde for Ida Hjort Kraby. Før hun kunne ta fatt på jobben som barnas ombud kom stormen som skulle rive med seg ikke bare henne, men også statsråden, og etterlate statsministeren adskillig mer rystet enn etter de daglige salvene til Mary Poppins' Admiral Boom. I løpet av en uke kunne vi bivåne blant annet en brutal mediejakt, en konstitusjonell kontrollsak under oppbygging, en statsminister som snudde fra tro til mistro på under 24 timer og en statsråds ulykkelige avgang.

Hva var det saken egentlig dreide seg om? Foranledningen var utløpet av barneombudets åremålsperiode. Stillingen ble lyst ut, og det ble gjennomført en regulær tilsettingsprosess. Minst en av søkerne var en bekjent av statsråden. Dette gjaldt Hjort Kraby, som fikk stillingen. Under prosessen sa statsråden at Hjort Kraby var en sterk kandidat. Kanskje medvirket Ramin-Osmundsen til at hun søkte. Ut fra en helhetlig vurdering ble Hjort Kraby med sin sterke juridiske bakgrunn ansett som best kvalifisert. Juridisk kompetanse var ikke et kvalifikasjonskrav, men i sin redegjørelse til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte statsråden at det trolig er «på rettighetssiden at de største utfordringene ligger i årene fremover, både i forhold til kommunene og staten». Dermed var stormen løs. Både personer og prinsipper for veggimellom, og det kan i ettertid være vanskelig å skille det personlige fra det prinsipielle.

Departementet og statsråden ble utsatt for sterke angrep fra flere hold. Var prosessen iscenesatt for å bli kvitt en brysom kritiker? Håndplukket statsråden en av sine bekjente til stillingen? Var motivet for dette å gjøre en vennetjeneste eller å skaffe seg et vennligsinnet ombud? Finnes det en politisk eller moralsk inhabilitet som diskvalifiserer en statsråd ut over den strengt juridiske inhabiliteten? Hvorfor var prosessen så uryddig, med endrede kriterier underveis og manglende journalføring? Hadde Hjermann krav på å fortsette en ny periode, og hadde han og vi andre i det minste krav på en god begrunnelse når han ikke fikk fortsette? Gikk statsråden bevisst inn for å skjule hva som reelt sett hadde funnet sted i forbindelse med utnevnelsen? Bare noen få av disse spørsmålene kan besvares her.

Ramin-Osmundsen ble utsatt for til dels hard personlig kritikk, samtidig som noe av kritikken ble fremsatt på prinsipielt grunnlag. Et trekk som faller i øynene er hvordan nye prinsipper ble lansert fra alle kanter i angrepene på og forsvarene for statsrådens handlemåte. Valget av nytt ombud ble begrunnet med et nytt prinsipp om reelle åremål og viktigheten av juridisk kompetanse. I habilitetsdiskusjonen ble private kontakter likestilt med politiske. Statsråden ble stilt til ansvar for brudd på en hittil ukjent politisk habilitetsregel og ble avkrevd begrunnelser hun etter loven ikke hadde plikt til å gi. Er dette prinsipper som de aktuelle personene vil gå inn for også uavhengig av den konkrete saken? Eller ble prinsippene brukt bare som fine ord som man kan få til å bety hva som helst når det passer? La oss se nærmere på to: private nettverk og habilitet og ombudenes uavhengighet.

Et tema i saken var Ramin-Osmundsens habilitet. I Magnus Lagabøtes landslov står «at vrange dommer blir til på fire måter: enten av frykt, når man frykter den, som man skal dømme; eller av pengegriskhet, når man tilsniker seg en eller annen bestikkelse; eller av fiendskap, når man hater den som man skal dømme; eller av vennskap, når man vil hjelpe sin lagsbroder; og da er det ille stelt, når disse horebarn får inngang, mens hine ektefødte søstre, som før er nevnt, blir jaget bort; ti ille mon den dom anses i gode menns øyne og aller verst i Guds øyne».

Mange går i forsvarsposisjon når noen påstår at de er inhabile. Men det er ikke noe galt eller umoralsk i å være nesten inhabil. Selv helgener har venner. Det gale er ikke å tre til side hvis man er inhabil. På den annen side har en statsråd plikt til å behandle selv ubehagelige saker som faller inn under deres arbeidsområde. Å vegre seg for å behandle en sak er en klar tjenesteforsømmelse. Det finnes derfor ingen ring av «politisk» eller «moralsk» inhabilitet utenpå den juridiske. Skulle statsråder la være å behandle saker hvor de ikke er inhabile fordi de kan risikere kritikk fra opposisjonen, ville de forsømme sin klare plikt til å behandle alle saker innenfor sitt ansvarsområde.

Ingen har heller plikt til verken i forkant eller etterkant å orientere offentligheten om hvorfor de ikke er inhabile. Våre regler bygger ikke på det systemet at offentlige beslutningstagere plikter å gjøre rede for hvilke interesser de har i forhold til en sak. I mange land har de slike regler, men da som et alternativ til habilitetsregler.

Det som er avgjørende for inhabilitet er at forholdet er særegent. Et eksempel på en personlig forbindelse som to personer kan ha til hverandre som er særegent i lovens forstand er nært vennskap. Men det kan også tenkes andre typer av særegne forbindelser. I diskusjonen ble det trukket frem at det ikke er noe særegent ved at en statsråd har mange bekjente. Det er ikke uvanlig at kandidater til offentlige lederstillinger blir rekruttert fra bekjentskapskretser, særlig knyttet til politiske bekjentskaper. I den aktuelle saken var det ikke snakk om dette. Ramin-Osmundsen og Hjort Kraby kjente ikke hverandre fra politisk virksomhet, men ifølge Lovavdelingen «en krets av et par titalls forholdsvis jevnaldrende kvinnelige jurister som tidligere har møttes med visse mellomrom, i senere tid mer sporadisk».

Hvis en slik krets er relativt liten, tett, varig og homogen kan det være grunn til å spørre om ikke stabil deltagelse over lang tid i seg selv er et forhold som er særegent og egnet til å svekke tilliten. Dette ble ikke drøftet av Lovavdelingen. Et annet spørsmål er om en privat krets, basert på likhet i alder, sosial bakgrunn, utdannelse og samfunnsmessig posisjon kan likestilles med politiske kretser knyttet til partier eller organisasjoner. I motsetning til partier og organisasjoner er private kretser selvrekrutterende og lukkede og nettopp private. Politiske utnevnelser er en ting, nepotisme noe annet. Det er ikke gitt at de bør likestilles verken rettslig eller politisk. Derfor synes jeg ikke parallellene som ble trukket til Erna Solbergs utnevnelse av direktør til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og til utnevnelse av politikere som fylkesmenn var særlig opplysende for debatten.

Det kan også være grunn til å diskutere måten saken ble forelagt Lovavdelingen på. Før den ble oversendt uttalte statsministeren at han ikke så noen grunn til å trekke Ramin-Osmundsens habilitet i tvil. Han sa videre til mediene: «Man blir ikke inhabil av å ha møtt eller kjent en person. Hvis det hadde blitt standarden, ville lovavdelingen i Justisdepartementet fått mye å gjøre.» Det er ikke en ønskesituasjon at statsministeren så klart har tatt stilling til et spørsmål før Lovavdelingen blir bedt om en uttalelse.

Et annet aspekt ved saken er hva den innebærer for ombudsordningene fremover. Alle er enige om at ombud skal være selvstendige og uavhengige av departementet og regjeringen. Men er det dermed riktig at deres kompetanse først og fremst skal være juridisk? Er det evnen til å se og reise debatt om hva som er bra for barn vi trenger, eller er det evne til å slåss for de rettigheter som er etablert? Hvis det siste er riktig blir ombudets rolle begrenset til å følge opp de rettigheter og interesser som allerede har fått gjennomslag i lovgivningen.

Hvor uavhengig blir dessuten et ombud som er avhengig av departementets gunst for å fortsette? I loven står det at «Kongen oppnevner for fire år om gangen et barneombud». Rettslig sett sto således departementet fritt i forhold til det sittende ombudet. Etter en helhetsvurdering ble en annen enn det sittende ombudet foretrukket som best kvalifisert. Enkelte mente at den begrunnelsen statsråden ga for dette valget i offentligheten ikke var god nok, og at det «måtte stikke noe annet under». Vedtak i ansettelsessaker er unntatt fra reglene om begrunnelse i forvaltningsloven, så noen rettslig plikt til å begrunne valget hadde statsråden ikke.

En helt annen side er om det var en klok beslutning å gjennomføre en regulær ansettelse, eller om Hjermann uten videre burde vært gitt et nytt åremål. Enkelte har uttalt at det er bra at praksisen med å gi en ny åremålsperiode nå er brutt. Jeg er ikke enig i det. Regjeringens brudd med tidligere praksis har tvert imot med ett slag redusert uavhengigheten til alle ombudene som ligger under regjeringens ansvar. Prisen for å gjøre en politisk kursendring i forhold til barneombudet er at ombudsordningene som sådan er redusert til regulære, politisk styrte kontrollorganer. Beslutningen om å behandle spørsmålet om fornyelsen av ombudets åremål som en regulær ansettelse var både uklok og prinsipielt uheldig.

Åremålsstillinger med adgang til gjenoppnevning undergraver stillingsinnehaverens uavhengighet. Ombudet skal være et sterkt og uavhengig interesseorgan for barn både overfor offentlige myndigheter og private. Derfor må ombudet ha trygghet og forutsigbarhet i stillingen. Dette er man oppmerksom på i alle land hvor man har slike ordninger. Forutsetningen for at det ikke skal undergrave uavhengigheten er at gjenoppnevning er rutinemessig. Ellers vil jo den som sitter i stillingen innrette sin virksomhet slik som gir best mulig sjanse for gjenoppnevning. Og det er ikke meningen at ombudet i sin virksomhet skal skjele til hva tilsettingsmyndigheten kan tenkes å legge vekt på i en ny ansettelsesrunde. Dette har hittil vært forstått og lagt konsekvent til grunn av skiftende regjeringer.

Høyre har foreslått å legge ombudene inn under Stortinget. Dette er samme ordning som for sivilombudsmannen og ombudsmannen for forsvaret. Etter mitt syn kan man ikke sammenligne med disse institusjonene. Sivilombudsmannen er del av Stortingets kontroll med forvaltningen. De andre ombudene er forvaltningsorganer, selv om de skal ha stor selvstendighet og uavhengighet.

Hvis man skulle bruke uavhengighet som argument for å overføre ansvaret for utnevning til Stortinget vil det viske ut Grunnlovens skille mellom den lovgivende og utøvende makt, og svekke det politiske ansvar for ombudenes institusjonelle og politiske rammebetingelser. En annen innvending mot å legge utnevnelsesmyndighet til Stortinget er faren for politisering av stillinger i forvaltningen. Hensynene er noen av de samme som de som taler mot at Stortinget utnevner dommere: «Mange (vil) kunne oppfatte det slik at utnevnelsesmyndighet lagt til Stortinget innebærer fare for at vi får dommere som (…) har nær tilknytning til de politiske partier eller grupperinger i Stortinget som støtter dommerens utnevnelse. Uansett om en slik oppfatning er korrekt, vil den kunne virke uheldig inn på folks tillit til domstolenes upartiskhet (NOU 1999:19).»

Det mange har reflektert over er om Ramin-Osmundsen ble urettferdig behandlet og hva saken viser om mulighetene for statsråder uten politisk erfaring til å klare seg. Kan hende er det likevel i andre retninger at sakens ringvirkninger kan bli størst. Hvor tett inn i bekjentskapskretsen er det akseptabelt å rekruttere offentlige ledere fra? Hva bør jussens rolle være i aktuelle og hissige politiske kontroverser?

Sakens potensielt mest alvorlige skadevirkninger er for våre forskjellige ombud. Skal de ha mandat til å kritisere også lovgiveren og departementet, eller skal de holde seg til å påse at lover og retningslinjer blir fulgt opp i praksis?

Da Mary Poppins-bøkenes Mr. Banks skulle ansette, fikk han en guvernante som var både dyktig og uavhengig. Det var ikke hans fortjeneste. Selv om han formelt sto for utnevnelsen, var systemet lagt opp slik at den reelle avgjørelsen, både når det gjaldt hvilke kvalifikasjoner som skulle kreves og når det gjaldt valget mellom søkerne, var utenfor hans kontroll. Kanskje skal vi med Banks-barna Jane og Michael være glade om vinden kommer og ordner opp når departementet vil inn og legge sterke føringer på hva ombudene våre skal være.

Hans Petter Graver er professor ved Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo, spesialist i forvaltningsrett og leder av regjeringens utvalg for å utarbeide forslag til samlet diskrimineringslov.

Mer fra Debatt