Debatt

En støtte for hukommelsen

Dragkampen om notatet ved Statsministerens kontor har synliggjort kampen for offentlighet i forvaltningen.

Statsministerens kontor valgte ikke å offentliggjøre Karl Eirik Schjøtt-Pedersens notater fra en telefonsamtale med DnB Nor-sjef Rune Bjerke. En samtale hvis innhold Dagbladet, TV 2, VG og Bergens Tidende mente kunne ha offentlighetens interesse. Spørsmålet som uunngåelig melder seg, har lenge vært opphav til sterke meningsbrytninger: Skal offentligheten ha tilgang til forvaltningens interne dokumenter?

Alle partier ønsker mer offentlighet når de er i opposisjon, og mindre offentlighet når de er i posisjon. Spørsmålet om interne dokumenter dreier seg både om forvaltningens mulighet for arbeidsro og om forvaltningens rett til selv å trekke grensene for denne, uten innblanding fra loven eller rettsapparatet.

I den konkrete saken fikk vi ingen rask avklaring av spørsmålene hos ombudsmannen, siden ombudsmannen ikke kan prøve spørsmål som har vært behandlet av Kongen i Statsråd. Statsministerens kontor oppfylte ikke sin veiledningsplikt, da de ikke informerte de journalistene som påklaget avslaget om innsyn, om at en klagebehandling ville ha som konsekvens at saken ikke kunne bringes inn for ombudsmannen. Om dette skyldtes taktikk eller en forglemmelse hos Statsministerens kontor, er ikke godt å si. Uansett var det ikke særlig beroligende med hensyn til tilliten til at grunnleggende forvaltningsrettslige regler blir praktisert korrekt ved denne forvaltningsenheten. Siden ombudsmannen ikke fikk anledning til å oppklare saken, gir det anledning for andre til å gjøre et forsøk: Offentlighetsprinsippet ble grunnlovsfestet i forbindelse med moderniseringen av Grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet. Grunnloven § 100 slår fast:

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Regjeringen og embetsverket synes at behovet for å kunne kommunisere internt i forvaltningen er en slik tungtveiende grunn til unntak. Derfor gir offentlighetsloven adgang til å nekte innsyn i forvaltningens interne dokumenter. I forbindelse med den nye offentlegloven som trer i kraft neste år, var det foreslått å øke kravet om offentlighet i forhold til interne dokumenter. Et forslag var at nedtegnelser fra telefonsamtaler og lignende ikke skulle kunne unntas fra offentlighet. En slik regel overlevde ikke behandlingen i Justisdepartementet, og den gamle generelle adgangen til å unnta interne dokumenter blir videreført i den nye loven.

Hvorfor skal ikke slike nedtegnelser være offentlige? I den konkrete saken om Schjøtt-Pedersens nedtegnelser fra telefonsamtalen med Rune Bjerke, argumenterer Statsministerens kontor med at «nedtegnelsene var kun ment som en støtte for hukommelsen» for statssekretæren og at «offentlighet vil medføre mer muntlighet for å redusere faren for å bli misforstått på basis av mer tilfeldige skriftlige nedtegnelser». En slik trussel om at offentlighet vil føre til mer muntlighet i forvaltningens interne arbeidsrutiner, er i realiteten en påstand om at man ved Statsministerens kontor vil sette seg ut over både offentlighetsloven og forvaltningsloven. La oss håpe at dette ikke bunner i realiteter.

Forvaltningsloven § 11d sier at «blir det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de såvidt mulig nedtegnes eller protokolleres». Nedtegning er viktig for at andre parter skal kunne gjøre sine rettigheter til innsyn gjeldende, og for at saksbehandlingen skal være betryggende. Det er også viktig for muligheten til å føre kontroll med forvaltningen. Skriftlighetsprinsippet er derfor en viktig del av kravet til forsvarlig saksbehandling. Heller ikke i forhold til offentligheten bør det være forskjell på om opplysninger eller anførsler fremsettes skriftlig eller muntlig overfor forvaltningen. Saken ved Statsministerens kontor illustrerer betydningen av at offentlighetsloven får en uttrykkelig regel om offentlighet ved slike nedtegnelser, slik offentlighetslov-komiteens flertall foreslo.

Flertallet i offentlighetslovutvalget foreslo også en styrkning av retten til merinnsyn ved at det lovfestes at forvaltningen skal gi innsyn dersom hensynene som taler for, veier tyngre enn de som taler mot. Departementet motsatte seg dette fordi det ville gi domstolene mulighet til å overprøve forvaltningens egen vurdering av innsynsspørsmålet. Departementet ønsket at forvaltningen skulle ha kontroll over meroffentligheten uten mulighet til rettslig overprøving. Departementet ønsker med andre ord ikke at vanlige rettssikkerhetsprinsipper skal gjelde ved spørsmålet om meroffentlighet. Et nærliggende spørsmål er hva begrunnelsen skulle være for at dette skulle være et frirom for forvaltningen – unndratt det vanlige utgangspunktet om domstolskontroll med forvaltningen?

Et tredje kontroversielt punkt er om interne dokumenter skal beholde sin status som interne når de blir oversendt andre organer i forbindelse med tilsyn og kontroll. I dag gjelder reglene om dette bare for saker som oversendes Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, i tillegg til den regulære kommunikasjonen mellom overordnede og underordnede organer. Justisdepartementet uttrykker en mye videre unntaksregel i sitt rundskriv til loven og sier at «Ved oversending av interne arbeidsdokumenter til klageinstansen etter forvaltningsloven, til andre klageorganer (typisk Sivilombudsmannen eller andre ombud) eller til andre særskilte kontrollorganer, kan dokumentene fortsatt unntas fra offentlighet etter § 5 første ledd». Departementet forankrer ikke dette standpunktet, verken i lovens ordlyd eller i forarbeidene, og gir ingen reell begrunnelse for det.

Heller ikke den nye loven gir uttrykkelig unntak fra offentlighetsprinsippet i slike tilfeller. Departementet har imidlertid passet på å få inn sin reservasjon med en enda videre formulering i lovens forarbeider, også her uten å gi noen begrunnelse. Dette er slett og sleip lovgivningsteknikk.

Kampen for offentlighet i forvaltningen er et gammelt stridstema. Reglene ble foreslått av forvaltningskomiteen i 1958. Loven kom først i 1970, tolv år etterpå og tre år etter forvaltningsloven. Den nye loven som ble vedtatt i 2006, er ennå ikke trådt i kraft. Det burde være nok å se på denne historikken for å forstå hvor vanskelig det er å få full aksept i forvaltningen for offentlighetsprinsippet. Saken fra de siste ukene ved Statsministerens kontor er bare nok en illustrasjon på dette. Fortsatt har forvaltningen det siste ordet. Offentligheten står uten mulighet til ekstern overprøving.

Hans Petter Graver er professor ved Det juridiske fakultet, UiO og forfatter av en rekke bøker og artikler om forvaltningsrett.

Mer fra Debatt