I debatten om norsk EU medlemskap og en eventuell grunnlovsendring ser det ut til å eksistere uklarhet om hva EU er. Hvis EU hadde vært en internasjonal organisasjon var det selvsagt ikke noe problem. Noen ser derimot EU som en stat, og at Norge gjennom medlemskap i EU vil måtte avvikle de deler av Grunnloven som opprettholder Norges suverenitet som selvstendig stat.
Derfor må Grunnlovens paragraf 112 anvendes ved en eventuell norsk innmelding i EU. Dette er den strengeste og den mest demokratiske endringsprosedyren, fordi den krever valg før et forslag om grunnlovsendring kan vedtas av Stortinget.
For det første er EU ingen stat. Medlemsstatene har stor makt i Unionen – deres interesser, verdier og institusjonelle struktur er beskyttet i EU. Den nye konstitusjonstraktaten har også en utmeldelsesklausul. Norge vil som medlem kunne melde seg ut om vi vil.
Når det i den norske debatten trekkes fram behovet for den strengeste prosedyren er det nettopp med referanse til demokratiet. Det er tverrpolitisk enighet om at en ikke kan melde seg inn uten folkeavstemning. Den formelle norske Grunnloven er imidlertid lite demokratisk. Det er kongen (i statsråd) som har den utøvende makt og verken parlamentarismen eller det kommunale selvstyret er nedfelt i den formelle grunnloven.
Dessuten strider både statskirkeordningen og monarkiet mot grunntanken i en demokratisk rettsstat. Monarkiet kolliderer med den demokratiske idé om at all makt utgår fra folket. Autoritet skal velges, ikke arves. Statskirkeordningen på sin side strider med den liberale idé om at staten skal være nøytral i alle livssynsspørsmål. Går det an å snakke om religionsfrihet i et land med statskirke og med kristen formålsparagraf i grunnskolen?
Når den norske Grunnloven holdes opp som et vern for demokratiet reiser spørsmålet seg naturlig om hvilket vern dette gir.
EU kan rent formal-rettslig ses som en internasjonal organisasjon, fordi EUs konstitusjonstraktat per dato er en traktat mellom statene. Det er EUs medlemsstater, representert ved regjeringene, som har vedtatt traktaten på møte 29. oktober 2004. Likevel er den nye konstitusjonstraktaten ikke bare en kontrakt mellom statene. For det første ble den til gjennom en åpen politisk prosess mellom folkevalgte. Flertallet i konventet var parlamentarikere – bestående av representanter fra nasjonale forsamlinger og fra Europaparlamentet.
For det andre har allerede det direkte valgte EU-parlamentet nå sluttet seg til teksten, og nasjonale parlamenter ratifiserer ikke, med mindre EU-parlamentet har godkjent. Grunnlovstraktaten er nå ute på ratifikasjonsrunde i medlemsstatene hvor folket enten gjennom nasjonale parlamenter eller gjennom folkeavstemninger skal si ja eller nei til den.
Hvorvidt det reelt sett trengs tilslutning fra “alle medlemsland” er også uklart. Det er klart at det blir problemer hvis det skulle bli flertall mot i Frankrike, men ikke i samme grad om det blir flertall imot i Danmark. Dette sier oss noe om at EU er mer enn en konføderasjon.
For det tredje etablerer den nye teksten Unionen som juridisk aktør. EU har nå fått juridisk personlighet og kan inngå bindende avtaler med andre land. Dette gjør EU til en selvstendig aktør internasjonalt, noe som den senere utvikling på det utenriks- og forsvarspolitiske området understreker. EU er blitt en partner å regne med den amerikanske utenriksminister vet nå hvilket telefonnummer vedkommende skal ringe i Europa.
For det fjerde er nå EU-rettens forrang slått fast på de områder der EU har kompetanse. Denne har vært omstridt, men rettsutviklingen siden 70-tallet har klart gått i denne retning. Når nasjonal rett kolliderer med EU-retten på områder hvor det er overlappende myndighet, må nasjonal rett vike også nasjonale forfatninger.
EU er en organisasjon som har både mellomstatlige og overnasjonale elementer. Dens lovgivnings- og reguleringskompetanse er blitt så omfattende at medlemsstatenes demokratiske legitimitet ikke lenger kan vurderes uavhengig av EU.
Disse prosessene har bidratt til å sette demokratiet høyt på dagsordenen. EU har selv bekjent seg til idealene for den demokratiske rettsstat og har sett nødvendigheten av reformer for å imøtekomme kritikken om teknokrati og manglende medbestemmelse. Men bare ved å forsterke noen av de overnasjonale trekkene, bare ved å gi Parlamentet mer makt, vil en effektivt kunne bøte på det demokratiske underskuddet.
Demokratispørsmålet har dominert debatten om reformer etter Maastricht (1992) og dette skiller EU fra enhver annen internasjonal organisasjon. EU utøver så mye makt at det blir behov for å skape direkte kontakt med berørte parter. For å få fram forskjellene mellom EU og en internasjonal organisasjon kan en jo spørre om når det ble tale om å gi borgerne medinnflytelse over NATO. EU er mindre enn en stat, men mer enn et mellomstatlig samarbeid. Den henter i det minste deler av sin legitimitet fra Europas borgere.
Det må understrekes at EU har laget en konstitusjonstraktat, en hybrid mellom en internasjonal traktat og en statsbasert konstitusjon. Denne avspeiler EUs unike karakter som styringssystem.
På den ene siden gir konstitusjonstraktaten en negativ avklaring. Den gjør det klart at EU ikke lenger bare er et økonomisk markedsprosjekt, men en politisk enhet. På den andre siden er den mer uklar med hensyn til å avklare hva EU faktisk er. Konstitusjonstraktaten presenterer et EU som en unik kobling av statenes og borgernes Europa. Institusjonelt nedtegner dette seg i et EU med en tohodet struktur.
Det ene hodet er basert på visjonen om borgernes Europa og er fundert i en svak parlamentarisk modell, med en utnevnt Kommisjon som er ansvarlig overfor Parlamentet og hvor både Parlamentet og Rådet utgjør det lovgivende organ.
Det andre hodet er basert på visjonen om statenes Europa, og er forankret i det mellomstatlige Rådet. Dette kompliserte opplegget viser helt klart at den langvarige kampen mellom et borgernes og et statenes Europa på ingen måte ennå er avklart. Forholdet mellom disse to hodene er heller ikke entydig i utkastet.
EUs kompliserte struktur rommer derfor to motstridende visjoner om hvordan et demokratisk Europa bør se ut. Selve tittelen Treaty establishing a Constitution for Europe illustrerer at dette er en prosess. EU har vært involvert i konstitusjonsbygging siden dens begynnelse. Etter Laeken-toppmøtet i desember 2001 har dette skjedd på en åpen og inkluderende måte. EU har altså demokratisert prosessen med traktatsendring. Derfor har prosessen langt større demokratisk legitimitet enn før.
Måten forfatningsprosessen i EU har foregått på er et ytterligere argument for en demokratisk revisjon og oppdatering av den norske Grunnloven i en endret internasjonal kontekst. 2005 som en markering av det selvstendige norske demokrati er et bra år for å sette i gang en slik prosess i demokratiets navn!
EUs utvikling kan best forstås som et omfattende demokratisk eksperiment. Hvordan gjenskape demokrati i en epoke preget av globalisering, der nasjonalstatene ofte kommer til kort som beslutningsenheter? Er nasjonalstaten som organisasjon og kilde til identitet og fellesskap tilstrekkelig i en verden preget av tettere koblinger, økt pluralisme og dypere samhandling?
EUs komplekse sammensetning gir ikke adekvate svar på disse spørsmålene. Men EU representerer et forsøk på å håndtere disse og har satt i gang prosesser som også krever større refleksivitet på nasjonalt nivå. I denne sammenheng er et større engasjement for å revidere den norske grunnloven på sin plass.