Et stadig tilbakevendende spørsmål i europeisk innvandringspolitikk er hvordan det anslått høye antallet udokumenterte innvandrere i Europa kan reduseres. Europas nær samstemte svar på dette spørsmålet har inntil nylig vært mer og bedre grensekontroll.
Spania har imidlertid skapt uro i rekkene ved å lufte ideen om at kontroll ikke nødvendigvis er løsningen, men en del av problemet. Løsningen, foreslår Spania, ligger i å tone ned fokuset på kontroll, og åpne for økonomisk innvandring til Europa; altså innvandring på annet enn humanitært grunnlag. Denne tankegangen ligger bak Spanias avgjørelse tidligere i år om å gi midlertidig oppholds- og arbeidstillatelse til 700000 av landets utallige udokumenterte arbeidere.
Spanias legaliseringsprosess reflekterer en politikk som bygger på en skepsis til det ensidige fokuset på grensekontroll som har karakterisert EU-medlemslandenes håndtering av innvandring til nå. I bunnen for denne skepsisen ligger en idé om innvandring som en del av samfunnets politiske, sosiale og økonomiske strukturer, ikke som en potensiell trussel mot samfunnets stabilitet. Et slikt utgangspunkt setter nødvendigvis “grenser for kontroll” som virkemiddel i innvandringspolitikken (Brochmann 1997).
Dersom Europas øvrige destinasjonsland søker en realistisk håndtering av innvandring i en globalisert verden, og samtidig vil legge forholdene til rette for et fungerende flerkulturelt samfunn, bør de lytte til Spanias forslag om å redusere fokuset på kontroll i innvandringspolitikken.
Tre sentrale hensyn underbygger Spanias legalisering av udokumenterte arbeidere. For det første, hensynet til Spanias økonomi og sosiale system. En legalisering av innvandrere som allerede jobber i Spania vil i det lange løp bidra til å styrke Spanias økonomi og velferdssystem, ved at utenlandske arbeidere forpliktes til å betale skatt og bidra til det spanske trygdesystemet. For det andre, hensynet til utenlandske arbeideres rettigheter. Ved å tilkjenne utenlandske arbeidere sosiale, politiske og økonomiske rettigheter vil man hindre at innvandrere blir utnyttet av individuelle arbeidsgivere eller kriminelle nettverk. For det tredje, hensynet til det svarte arbeidsmarkedets tiltrekkingskraft på udokumentert innvandring. Ved å innlemme utenlandske arbeidere i den ordinære økonomien vil man bekjempe det svarte arbeidsmarkedet, og slik bremse den udokumenterte innvandringen til Spania.
Legaliseringen av udokumenterte arbeidere i Spania, og de økonomiske, etiske og pragmatiske hensynene som ligger bak, er en del av den spanske regjeringens nye innvandringspolitikk. Denne politikken er et svar på hvordan Spania realistisk sett kan håndtere den stadige tilstrømningen av nye innvandrere til landet.
Regjeringens utgangspunkt er at innvandring ikke kan stanses, gitt Spanias geografiske beliggenhet og dagens globale økonomiske ulikheter. Det anslått høye antallet udokumenterte innvandrere i Spania underbygger dette resonnementet. Utfordringen blir derfor å oppnå en så ordnet innvandring til landet som mulig. Et første steg på veien er å bekjempe det svarte arbeidsmarkedet gjennom å legalisere utenlandske arbeidere som allerede har arbeidskontrakt, og å sikre at fremtidig økonomisk innvandring koordineres med det spanske arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft.
Spanias initiativ til å åpne for økonomisk innvandring er i seg selv ikke noe nytt i europeisk sammenheng. Ifølge en rapport “Om regulering av økonomisk migrasjon på EU-nivå” publisert av EU-kommisjonen 11. januar i år, foreligger det planer både i Tyskland, Nederland og Storbritannia om årlige kvoter for økonomisk innvandring.
Spanias modell skiller seg likevel ut på to områder. For det første fordi den regulerer de årlige kvotene for økonomisk innvandring i forhold til det behovet for arbeidskraft som rapporteres inn til myndighetene av spanske bedrifter. Til sammenligning referer Europas øvrige regjeringer spesifikt til faglærte eller kvalifiserte arbeidstagere når de drøfter ideen om å åpne for økonomisk innvandring. Den årlige kvoten for utenlandsk arbeidskraft vil da avhenge av en gitt definisjon av hva myndighetene anser som faglært, for eksempel høyere utdanning.
For det andre skiller den spanske modellen seg ut fordi dens aksept i store deler av befolkningen ikke er knyttet til fortsatt kontroll av såkalt ulovlig innvandring. Spanske myndigheters håndtering av økonomisk innvandring anses som legitim fordi den er et resultat av forhandlinger mellom regjeringen og representanter for alle politiske partier, fylker og kommuner, arbeidsgiver- og arbeidstagerforeninger og frivillige organisasjoner. Grensekontroll og kontroll av arbeidsgivere utgjør en vesentlig del av den spanske modellen. Men kontroll løftes ikke frem som et universalmiddel for de utfordringer som høy arbeidsledighet kombinert med økonomisk innvandring representerer.
Det er særlig nedtoningen av kontroll i den politiske retorikken som gjør Spanias håndtering av innvandring iøynefallende. Europeiske politikere refererer gjerne til innvandring som et problem som må bekjempes. Implisitt fremstilles innvandring som en trussel mot europeiske arbeidsmarkeder og velferdssystemer. Den spanske regjeringen referer imidlertid ikke til innvandring som en potensiell trussel mot samfunnets sosiale, økonomiske og politiske strukturer, men som en utfordring som må håndteres som en del av disse strukturene.
Betydningen av at spanske myndigheter unnlater å snakke om innvandring som en potensiell trussel er fundamental, både av prinsipielle og pragmatiske grunner: Prinsipielt sett fordi det løfter debatten om Europas grensepolitikk ut av den sikkerhetslogikk som har preget europeiske lands håndtering av innvandring det siste tiåret; et fokus på sikkerhet som ble forsterket av terrorangrepene i New York 11. september, 2001 og Madrid 11. mars 2004. I vår “krig mot terror” er det nærliggende å assosiere økonomisk innvandring med ukontrollert innvandring med internasjonal kriminalitet og terrorisme. En ureflektert strukturering av innvandringsspørsmålet rundt usikkerhet og frykt skaper imidlertid grobunn for diskriminering av grupper som oppfattes som annerledes og truende. At spanske myndigheter unnlater å assosiere innvandring med potensielle trusler er derfor av betydelig etisk verdi.
Pragmatisk sett er måten spanske myndigheter snakker om innvandring på viktig fordi våre holdninger overfor innvandrere påvirkes av måten politiske og sosiale aktører refererer til innvandring på. Sikkerhetsspekulasjoner begrenser vår forestillingsevne i debatten om hvordan vi best kan organisere et flerkulturelt samfunn. Dersom denne debatten foregår innenfor rammen av sikkerhet setter frykten premissene for diskusjon: usikkerhet knyttet til nasjonal identitet, økonomisk stabilitet, sosial og politisk orden skaper ikke grobunn for konstruktive løsninger, men låser debatten rundt fremmedfrykt.
Dersom debatten derimot foregår med utgangspunkt i en forståelse av innvandring som en del av et samfunns politiske, sosiale og økonomiske strukturerer, åpner man for en konstruktiv utveksling mellom alle berørte parter, inkludert innvandrerne. Innenfor denne rammen kan man argumentere, kritisere, være uenig eller enig. Poenget er at man forhandler med alle parter, og at man er åpen for forslag og endringer. Slik legger man grunnlaget for et inkluderende flerkulturelt samfunn. Ved å sette grenser for kontroll i innvandringspolitikken har Spania allerede lagt først stein i denne prosessen.
Europas kontrollfokuserte modell for innvandring har til nå produsert millioner av udokumenterte innvandrere, og demonstrerer slik sett umuligheten av å stenge Europas grenser. Fokuset på kontroll har også bidratt til å skape grobunn for fremmedfrykt og diskriminering. Spania har begitt seg ut på en alternativ kurs som tar denne realiteten på alvor. En kurs i retning av en mindre kontrollorientert, og derfor mer konstruktiv, håndtering av innvandring til Europa.