Annonse
12:34 - 12. desember 2018

Migrasjonspakten forklart

FNs nye regler for innvandring er omstridt. Selv om pakten heller er for myk enn for hard, påpeker folkerettsekspert professor Stefan Talmon ved Universitetet i Bonn.

Migrasjon: FNs nye migrasjonspakt ble vedtatt under en konferanse i Marrakech i Marokko. Foto: Jalal Morchidi / EPA / NTB scanpix
Annonse

FNs migrasjonspakt

Mandag denne uken ble FNs migrasjonspakt signert av over 150 stater. Formålet med avtalen er å få en bedre håndtering av den globale migrasjonen, som har vokst veldig i omfang de senere årene. Avtalen er svært kontroversiell i mange land, og flere europeiske land har nektet å slutte seg til. Norge har signert, selv om regjeringspartiet Frp var imot det og tok dissens.

DIE ZEIT: – Det verserer mange rykter om FNs migrasjonspakt. Kan du forklare den oss? Ofte blir det hevdet at avtalen gjør migrasjon til en menneskerett. Er det korrekt?

Stefan Talmon: – Det er feil. En slik avtale innebærer ingen individuell rett til migrasjon.

ZEIT: – Den neste anklagen går ut på at avtalen setter i gang ekstra migrasjon og om mulig til og med medfører en befolkningsutveksling i de vestlige statene. Riktig eller feil?

Talmon: – Det er ikke et spørsmål om juss, men om politikk. Jeg tror likevel ikke at et internasjonalt instrument som avtalen som sådan, vil utløse en flyktningstrøm. Den sikter heller ikke på noen befolkningsutveksling.

ZEIT: – Begrenser avtalen statenes suverenitet?

Talmon: – Avtalen sier uttrykkelig at dette ikke er tilfelle. Og formaljuridisk er det også sånn det ligger an. Men jussen jobber på mange forskjellige nivåer.

ZEIT: – Det er det mest innviklede punktet. Avtalen er uttrykkelig ikke juridisk bindende. men skal så absolutt virke politisk. Det må du forklare. Juridisk bindende betyr for eksempel at en borger ikke har noen tvangskraftige rettigheter overfor avtalen?

Professor Stefan Talmon

Underviser i statsforvaltningsrett og folkerett ved Bonn-universitetet. Som advokat har han blant annet ført flere saker for den internasjonale domstolen i Haag, og han jobber som internasjonal rettsrådgiver for flere regjeringer. Talmon har i lengre tid observert at det knapt nok inngås folkerettslige avtaler lenger fordi regjeringene skyr klare forpliktelser. Da blir det opp til domstolenes dommere å konkretisere uklare avtaler. Dette fører igjen til enda mindre aksept for internasjonale avtaler.

Talmon: – Nettopp.

ZEIT: – Og det betyr at det er opp til de enkelte statene å vedta de lovene de anser som riktige?

Talmon: – Ja. Det finnes heller ingen folkerettslige sanksjoner dersom en stat ikke holder seg til avtalen.

ZEIT: – Men det er et politisk ønske om at noe forandrer seg i måten vi behandler migranter på over hele verden.

Talmon: – Riktig. Alle stater inngår en politisk forpliktelse, og den skal påvirke statenes handlinger. Og når statenes handlinger endrer seg, kan det av og til resultere i midlertidige juridiske bindinger. Nemlig i tilfeller da folkeretten trer inn.

ZEIT: – Hvis alle stater følger avtalen lenge nok, blir det som er politisk bindende, før eller siden også juridisk bindende.

Talmon: – Nettopp.

ZEIT: – Hvor lang tid vil det ta?

Talmon: – Det tar stort sett flere år eller tiår.

ZEIT: – Hvem bestemmer det?

Talmon: – I siste instans er det domstolene.

ZEIT: – Tyske domstoler?

Talmon: – Også tyske domstoler, men ikke bare.

ZEIT: – Hvordan slår domstolene fast om en sak er blitt folkerettslig?

Talmon: – De ser fremfor alt på statenes handlinger. Men tilbake til migrasjonspakten: Er det sånn at statene faktisk følger bestemmelsene i migrasjonspakten, virkelig alle stater, ikke bare stater som har akseptert avtalen formelt? Og dessuten: Uttrykker ikke denne praksisen også en juridisk overbevisning?

ZEIT: – Mange forpliktelser i FNs migrasjonspakt henvender seg ikke i første rekke til de vestlige statene, men for eksempel til golfstatene som Saudi-Arabia eller Qatar. Der gjestearbeidernes arbeidsforhold på megabyggeplassene bør forbedres. Hva skjer når disse statene ikke holder seg til reglene?

Talmon: – Da vil det heller ikke oppstå noen folkerettslig sedvanerett.

ZEIT: – Hvis flertallet av statene ikke følger FNs migrasjonspakt, oppstår det altså ingen folkerettslig sedvanerett? Altså ingen forpliktelse for Tyskland?

Talmon: – Nettopp. I siste instans avhenger det imidlertid av handlinger i tilknytning til hver enkeltbestemmelse i avtalen.

ZEIT: – Altså handler det ikke bare om hva Tyskland foretar seg, men også om hva Peru, Qatar og Kina foretar seg?

Talmon: – Sånn er det. Riktignok er domstolene som regel ute av stand til å konstatere hvor nøyaktig rettspraksisen i verdens 193 stater er.

ZEIT: – Det tyske parlamentet har nå vedtatt en erklæring om FNs migrasjonspakt som enda en gang understreker at avtalen ikke er juridisk bindende for Tyskland. Hva sier du til det?

Talmon: – Det kan kanskje spille en rolle i saker som føres for tyske domstoler, men en slik parlamentserklæring er ikke av folkerettslig betydning siden parlamentet ikke har myndighet til å representere staten utenfor statens grenser. Det avgjørende er hva den tyske regjeringen foretar seg. I Østerrike for eksempel har kabinettet derfor vedtatt en erklæring som Østerrike vil overrekke FN når FNs migrasjonspakt vedtas.

ZEIT: – Bør ikke også den tyske regjeringen utstede en sånn protokollerklæring?

Talmon: – Det kunne ikke skade med en slik erklæring for å dokumentere den tyske rettsoverbevisningen hva uforbindtligheten angår. Etter min mening ville det imidlertid være en fordel for Tyskland om migrasjonspakten hadde vært en ekte avtale, om den altså var juridisk bindende.

ZEIT: – Du vil ha større grad av forbindtlighet, ikke mindre? Hvorfor?

Talmon: – Fordi vi i så fall hadde kunnet kreve av andre stater at de skulle holde seg til sine juridiske forpliktelser. Den tyske regjeringen ville i så fall, for eksempel, kunne si til Marokko: I FNs migrasjonspakt har dere forpliktet dere til å ta tilbake statsborgerne deres. Og gjør dere ikke det, er det et brudd på folkeretten. Da hadde man også kunnet benytte seg av folkerettens instrumenter for håndhevelse, som for eksempel å iverksette mottiltak, trekke tilbake handelsfordeler eller utsette lufttrafikkavtaler. Men siden avtalen ikke er juridisk bindende, er ikke dette mulig. Og nettopp derfor er det jo også så viktig for mange av statene at avtalen ikke er juridisk bindende. Det er forresten ikke bare migrasjonspakten som er sånn, dette er en generell tendens. Statene søker seg i stadig større grad til det uforpliktende, til de myke lovene. De siste årene har det knapt nok blitt inngått noen nye store folkerettslige avtaler.

ZEIT: – Hvorfor?

Talmon: – Fordi statene er langt mindre kompromissvillige på internasjonalt nivå enn tidligere. I dag er det nærmest umulig å få nasjonalt gjennomslag for internasjonale kompromisser. Det er bakgrunnen for den aktuelle debatten, tendensen til å ta avstand fra multilateralisme og heller satse på nasjonale løsninger. I USA oppsto ikke dette problemet med Trump. På grunn av splittelsen i landet har det lenge vært nærmest umulig å organisere det flertallet i senatet som en folkerettslig avtale krever. Også dette har ført til at det internasjonale samfunnet i stadig større grad har søkt seg til myk lovgivning. Fordi det ellers ikke har vært mulig å regne med amerikanerne. Nå merker imidlertid statene at også myk lovgivning kan være problematisk.

ZEIT: – Hvordan da?

Talmon: – I lengre tid har vi sett at eksisterende folkerettslige forpliktelser er blitt utvidet av fortolkninger, helt uavhengig av migrasjonspakten. Ikke på grunn av konsensus blant statene, men på grunn av rettslige avgjørelser. Et eksempel: For en stund siden slo en nederlandsk domstol fast at den nederlandske regjeringen er forpliktet til å overholde visse klimabeskyttelsesmål for å beskytte menneskerettighetene. Klimabeskyttelsesmålene selv var ikke juridisk bindende, men domstolen forvandlet dem til hard lov.

ZEIT: – Det er et oppsiktsvekkende eksempel. Er saken allerede avgjort i siste instans?

Talmon: – Nei. Men den viser tendensen til en individualisering av folkeretten, drevet frem av enkelte dommere og advokater og enkelte private organisasjoner som utnytter myke lover elegant til sine formål.

ZEIT: – Er det en gledelig eller truende utvikling?

Talmon: På den ene siden er det en gledelig utvikling, siden det gjør at folkeretten får større oppmerksomhet og aksept. Men på den andre siden ser jeg en risiko for at statene i nasjonalismen og populismens tidsalder blir stadig mindre villige til å regulere noe som helst internasjonalt lenger.

ZEIT: – Det betyr at din oppfordring til mer forpliktende folkerettslige avtaler er …

Talmon: – … for tiden stadig vanskeligere å få gjennomslag for. Og det betyr igjen at migrasjonspakten er det beste vi klarer å oppnå akkurat nå.

ZEIT: – Det finnes også enda en FN-pakt som skal vedtas nå, FNs flyktningpakt. Så neste debatt er altså i emning?

Talmon: – Alt vi har diskutert om effekten av juridisk uforpliktende instrumenter, gjelder også for FNs flyktningpakt. Forskjellen er at vi på dette området allerede har hatt en rettslig bindende avtale gjennom FNs flyktningkonvensjon, som sett i lys av den nye flyktningpakten vil måtte fortolkes på nytt eller utvides.

ZEIT: – Bør Tyskland slutte seg til flyktningpakten, eller anbefaler du ikke det?

Talmon: – Innenfor flyktningretten er det som for migrasjonsområdet. Løsningen kan bare ligge i det internasjonale samarbeidet. Vi er ikke et land som stenger grensene for flyktninger og migranter med militære midler. Og siden det heller ikke er noe alternativ for oss, er internasjonalt samarbeid etter min mening den eneste muligheten vi har.

Oversatt av Merete Franz for GLOBALscandinavia

Copyright Die Zeit Nr. 5½018

Du har nå lest en gratis smakebit fra Morgenbladet. Vil du ha mer godt lesestoff? Vi har inntil 50 prosent rabatt for nye abonnenter. Bli abonnent
Annonse