Utenriksanalyse: Mindre kontroll med utenrikspolitikken

Høyrepresentant: Ingen vet ennå hvordan Catherine Ashtons nye «utenriksdepartement» i EU vil fungere. Foto: Wikimedia Commons
Høyrepresentant: Ingen vet ennå hvordan Catherine Ashtons nye «utenriksdepartement» i EU vil fungere. Foto: Wikimedia Commons

Et europeisk utenriksdepartement er i støpeskjeen. Men muligens på bekostning av demokratiet.

Den mye kritiserte Catherine Ashton, EUs høyrepresentant for utenrikspolitikk, kan puste lettet ut. Hun ser ut til å lykkes i arbeidet med å samle oppslutning om forslaget til utforming av det såkalte European External Action Service – EEAS.
Opprettelsen av et slags utenriksdepartement for EU representerer en grunnleggende omlegging av måten EU lager sin utenrikspolitikk på. Så å si alle aktørene som driver med utenrikspolitikk vil bli samlet under ett tak, som en del av samme institusjon. Tidligere har utenriks- og sikkerhetspolitikken vært håndtert av forskjellige institusjoner og avdelinger. Kommisjonen, rådssekretariatet og høyrepresentantens egen lille stab har alle kontrollert «sin» del av politikken.

EEAS er et nytt institusjonelt «dyr» i EU-systemet. Ingen vet helt hvordan det kommer til å fungere, og i hvilken retning det vil trekke integrasjonsprosessen. Formelt er institusjonen mellomstatlig, og fortsatt nasjonal kontroll av utenriks- og sikkerhetspolitikken skal være sikret. Frankrikes statsminister François Fillon har understreket at medlemsstatene skal bestemme, og Ashton skal, ved hjelp av sin stab, gjennomføre politikken.
I virkeligheten ser dette mer ut som en institusjonell hybrid. Tidligere belgisk statsminister og medlem av Europaparlamentet, Guy Verhofstadt, har rådet Ashton til å utvikle EEAS i retning av en community institution (fellesskapsinstitusjon) og videre understreket at det er på de områder hvor man anvender den såkalte fellesskapsmetoden at EU har lyktes i sin politikk.
EEAS bærer i seg klare elementer av overnasjonalitet. Staben skal i første omgang rekrutteres fra ansatte i Kommisjonen, Rådssekretariatet og fra medlemsstatene. Etter hvert skal 60 prosent være fast ansatt. Faglig kompetanse, ikke nasjonalitet, forventes å være rekrutteringsprinsippet. Europaparlamentet har sikret seg innsyn i budsjettprosessen. Øverste sjef blir høyrepresentanten. Hun er selv del av både den overnasjonale og den mellomstatlige dimensjonen i EU.
Men EEAS skal tjene flere herrer. Den skal bistå både presidenten for Det europeiske råd og Kommisjonens president, i tillegg til å samarbeide med medlemsstatene.

Forslaget om å etablere denne institusjonelle gjøkungen lå allerede i grunnlovstraktaten i 2004. I likhet med de fleste andre forslagene til reformer av utenriks- og sikkerhetspolitikken, overlevde det denne traktatens forlis i 2005. EEAS ble med over i Lisboa-traktaten, som trådte i kraft i desember i fjor. Ashton fikk ansvaret for å meisle ut detaljene.
Det er allmenn oppslutning om målsettingene ved omleggingen. Den skal bidra til at utenriks- og sikkerhetspolitikken blir mer effektiv. Videre skal den sikre bedre koordinering av de forskjellige delene av EUs globale aktiviteter. Ved å samle alle involverte aktører i en institusjon håper man at de også skal trekke i samme retning.
Like fullt har det stått strid om enkelthetene. Kommisjonen har vært bekymret over en mulig renasjonalisering av områder som tradisjonelt har vært overnasjonale. Det har gått bedre enn fryktet, spesielt fordi Kommisjonen ser ut til å få beholde delvis kontroll over bistandspolitikken. Utvidelsene av EU vil også fortsatt være Kommisjonens domene. Rådet og medlemsstatene har på sin side blant annet vært opptatt av å begrense Kommisjonens innflytelse og å beskytte prinsippet om nasjonal suverenitet i utenriks- og sikkerhetspolitikken.

Noen betviler at omleggingen vil styrke utenrikspolitikken. Et annet og like viktig spørsmål er om det er tatt tilstrekkelig hensyn til borgernes rett til innsyn og medbestemmelse. Ønsket om en mer effektiv beslutningsprosess er vanskelig forenlig med å opprettholde nasjonal vetorett, og har ført til mange «kreative» løsninger. Resultatet er blitt utydelig på viktige punkter. Tvetydigheten i EEAS-sjefens posisjon er symptomatisk: Ashton representerer medlemsstatene og handler på instruks fra dem. Samtidig er hun visepresident i Kommisjonen.
Den reelle fordelingen av ansvar og beslutningsmyndighet på EU-nivå er uklar. Gjennom hvilke prosedyrer og institusjoner kan Ashton og hennes stab holdes ansvarlig?
Det er fremdeles de utøvende myndigheter som forvalter dette politikkområdet, men beslutningene fattes i økende grad på europeisk nivå. Da blir det vanskeligere for de nasjonale parlamentene å holde regjeringene ansvarlig. Mangelen på demokratisk kontroll, som allerede er et problem i mange land, forsterkes altså. Det kan også reises berettiget spørsmål om muligheter for åpenhet, innsyn og offentlig debatt. Europaparlamentets rolle er dog økt, men det spørs om det holder.

Helene Sjursen er statsviter og forsker ved Arena, Senter for Europastudier ved Universitetet i Oslo. helene.sjursen@arena.uio.no