Utenriksanalyse: EU former en felles utenrikspolitikk

Integrasjon: EUs Høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, Catherine Ashton, snakker til pressen etter et møte mellom EUs utenriksministere i forbindelse med jordskjelvkatastrofen i Haiti.Foto: Virginia Mayo/Scanpix
Integrasjon: EUs Høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, Catherine Ashton, snakker til pressen etter et møte mellom EUs utenriksministere i forbindelse med jordskjelvkatastrofen i Haiti.Foto: Virginia Mayo/Scanpix

Stadig mer europeisk politikk formes i Brussel, inkludert utenrikspolitikken.

I november utnevnte EU britiske Catherine Ashton til Høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikken. Hun skal i det meste, bortsett fra i navnet, fungere som EUs utenriksminister. Er dette bare spillfekteri og uten betydning? Ja, sa The Economist: «sannheten er at EU ikke har en utenrikspolitikk». En såkalt utenriksminister vil ikke hjelpe. Men så mente The Economist også i sin tid at utvidelsen til Øst- og Sentral-Europa ikke ville finne sted og at innføringen av en felles europeisk mynt var umulig.
I virkeligheten bekrefter opprettelsen av «utenriksministerposten» et veletablert mønster. Integrasjon i utenriks- og sikkerhetspolitikken øker. Vi ser fremveksten av et stadig tettere nettverk av permanente institusjoner i Brussel. De har som formål å meisle ut en felles europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Formelt sett har medlemsstatene vetorett også innenfor disse nye institusjonene. Nyere forskning viser imidlertid at de fatter beslutninger på en måte som gjør at vetoet er på retrett. Det mellomstatlige prinsipp punkteres i stadig større grad. Kompetanse og beslutningstagning flyttes stykkevis til Brussel. Utnevnelsen av den nye høyrepresentanten representerer enda en omdreining av denne integrasjonsspiralen.

Men det går jo så dårlig for EU? USAs president vet visstnok fremdeles ikke hvilket telefonnummer han skal bruke for å ta kontakt. Og på tross av denne såkalte utenriksministeren, gjør EU seg ikke gjeldende globalt på lik linje med USA, Russland eller Kina. Kan vi da gjøre annet enn å konkludere med at EU er helt uinteressant i utenriks- og sikkerhetspolitikken?
Det mest overraskende er at noen i det hele tatt lar seg overraske – eller skuffe – over at EU ikke over natten er forvandlet til en supermakt. For hva er EU? Riktignok er det mer enn en internasjonal organisasjon, men EU er heller ikke en stat. EU er på mange måter et politisk eksperiment, hvor endestasjonen ikke er klar. Etablerte nasjonalstater har gradvis og frivillig avgitt beslutningsmyndighet til felles institusjoner.
På stadig flere områder er europeiske staters politikk nå underlagt et felles regelverk som forvaltes av overnasjonale institusjoner. Utenriks- og sikkerhetspolitikken var lenge ganske uberørt av disse integrasjonsprosessene. Den allmenne oppfatningen er at utenrikspolitikken er nasjonalstatens siste skanse. Det bidro til at mange ikke bare anså det som lite ønskelig, men utenkelig at europeiske stater skulle åpne for integrasjon her. Selv ideen om et felles sekretariat for utenrikspolitiske saker i Brussel var frem til 1980 uakseptabel for mange. Man antok – med rette – at etableringen av noe slikt bare ville åpne for mer integrasjon. Det dreier seg imidlertid om gradvise, strukturelle endringer. Resultatet er at EU har fått en stemme globalt. Forventningene om at organisasjonen plutselig skal være en supermakt dekker over disse realitetene.

Utenriks- og sikkerhetspolitikken står fremdeles i en særstilling. Store (og små) europeiske makter vil nok fortsatt fra tid til annen hevde sin røst uavhengig av EU. Det kan de fordi de Brussel-baserte institusjonene som har ansvaret for utenriks- og sikkerhetspolitikken er underlagt medlemsstatene.
Like fullt: innenfor disse institusjonene foregår en kontinuerlig, daglig utveksling av informasjon. Ideer og standpunkter brytes mot hverandre på ulike nivåer i embetsverket og blant politiske beslutningstagere. Disse prosessene, som ofte betegnes som en form for «brusselisering» av utenriks- og sikkerhetspolitikken, ligner lite på tradisjonelt diplomati. De innebærer at felles standpunkter ofte vokser frem og dannes på tvers av «nasjonale interesser». Medlemsstatene er engasjert i en prosess som medfører at deres utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk flettes stadig tettere sammen med politikken hos europeiske partnere. Vår forståelse av utenriks- og sikkerhetspolitikken som et uomtvistelig nasjonalstatlig anliggende er grundig utfordret.
Det beslutningssystemet som er vokst frem innenfor EU legger bånd på statenes mulighet for aggressiv selvhevdelse. I et globalt system der militærmaktens begrensninger blir stadig tydeligere, er dette langt viktigere enn det faktum at EU har krigsskip patruljerende utenfor kysten av Afrika, eller at militære innsatsstyrker står til disposisjon for Det europeiske råd. Målestokken for EUs relevans i utenriks- og sikkerhetspolitikken må være at man bidrar til å etablere et globalt system som er basert på de samme prinsippene.

Helene Sjursen er statsviter og forsker ved Arena, Senter for Europastudier ved Universitetet i Oslo. helene.sjursen@arena.uio.no