Å kjempe for fred i Sudan

Resultater og utfordringer. Fredsavtalen for Sudan, som ble inngått 9. januar 2005, kunne ha dødd med mannen som forhandlet den frem. At det ikke skjedde, og at begge parter utøvet stor disiplin i de første kritiske ukene etter John Garangs død 30. juli 2005, var i seg selv bemerkelsesverdig. Men mange spørsmål sto åpne. Ville Garangs etterfølger Salva Kiir være i stand til å holde SPLM/A og Sør-Sudan samlet? Hvor lang tid ville det ta for bevegelsen å gjenfinne sin kraft? Ville regjeringen i Khartoum respektere fredsavtalen, eller forsøke å unngå de delene den hele tiden hadde mislikt? Ville forvandling i Sudan være mulig? Sudans venner var bekymret.
Etter Garangs begravelse i Sør-Sudans hovedstad Juba, tilbrakte jeg tid alene sammen med Salva i huset der han bodde. Det var viktigere enn noensinne å forsikre ham om vår fortsatte støtte, og å oppmuntre ham til å videreføre Garangs arbeid for et nytt Sudan gjennom fredsavtalen. Salva kjente vekten av den byrden som brått var blitt lagt på hans skuldre. Selv om det var kjent at han foretrakk uavhengighet fremfor et forent Sudan, lovet han å følge i Garangs fotspor ved å arbeide for hans visjon om et nytt Sudan, og ved å arbeide hardt for å gjennomføre det partene var blitt enige om i fredsavtalen. Salva hadde raskt tatt til orde for enhet i sør, og sa til meg at han hadde kontaktet flere militsledere. Jeg fortalte ham om de siste samtalene jeg hadde hatt med Dr. John; jeg beklaget at visepresident Ali Osman Taha ikke selv var der for å snakke direkte med Salva om situasjonen og for å bli enige om hva de nå måtte gjøre for å holde prosessen på sporet. Taha hadde ringt og foreslått et trepartsmøte med ham selv, Salva og meg rett etter begravelsen. Selv måtte han bli i hovedstaden i stedet for å delta i seremonien. Etter opptøyer i Khartoum var flere hundre blitt arrestert, og plyndringene og overgrepene fortsatte. Stemningen var blitt fiendtlig. Var dette en slags panikkreaksjon som ville gå over eller et tegn på generell forverring? Det var vanskelig å si. Det ville ikke ta lang tid før vi fikk antydninger om hvilken vei det bar.
Ambassadør Tom Vraalsen, Norges spesialutsending til Sudan, besøkte både Khartoum og Juba rett etter Garangs begravelse. Han møtte nesten alle nøkkelpersonene på begge sider. Men til tross for flere forsøk, fikk han ikke møte Ali Osman Taha. Dette var det første tegnet på det jeg fryktet ville skje etter Garangs død. Det var ingen tvil om at Dr. Johns død ville ha stor innvirkning på Tahas posisjon i regjeringen og i partiet. Flere kilder hadde allerede fortalt oss at han hadde trukket seg tilbake. Personer som sto ham nær, fortalte meg senere at han personlig var blitt svært rystet av Dr. Johns død. Visepresidenten hadde tatt en stor risiko, som kunne ha brakt ham til nye høyder. Men nå, da hans mektige partner var borte, var hans stilling sterkt svekket. Vi fikk nå vite at det rådende synet i det regjerende Nasjonale kongresspartiet (NCP) og i regjeringskretser var at Taha hadde gitt for mye i forhandlingene og at andre nå var rede til å «reparere skaden». Tidligere støtte til forhandlingsposisjonene var nå glemt; og de som ønsket å undergrave fredsavtalen med uthalingstaktikker eller andre mindre subtile metoder, ville ganske sikkert prøve seg.
Vi fikk noen signaler fra Vraalsens besøk. De var ikke løfterike. Samarbeidet mellom de to partene fungerte dårlig. Det var dyp uenighet om sammensetningen av den nye regjeringen med medlemmer fra både nord og sør, om hvordan taburetter skulle fordeles. Mest diskusjon var det om hvem som skulle bli energiminister, noe som innebar ansvar for oljeinntektene. Tidsfrister partene selv hadde satt, sprakk igjen og igjen. På regjeringssiden var det mye frustrasjon over SPLMs langsomme og tidvis forvirrende beslutningsprosesser. SPLM-representanter klaget over at problemene rundt gjennomføringen av fredsavtalen til forveksling lignet på forhandlingene før avtalen. Det var vanskelig å opprette en felles forsvarsledelse og å etablere kommisjonen som skulle overvåke og evaluere gjennomføring av fredsavtalen. I det første tilfellet hadde forsvarsdepartementet latt SPLAs ledelse vente en uke, inntil Salva Kiir grep inn og fikk i stand et møte. Det var også uenighet om utveksling av informasjon om oljeproduksjonen, beregning og overføring av oljeinntekter til sør, og manglende åpenhet om Darfur.
Fra Moses til Josva – livet i «Det lovede land». De neste fem årene ville bli en prøvesten for Salva Kiirs lederevner og autoritet. Utfordringene var enorme. «Det lovede land», det nye Sudan, måtte skapes fra grunnen av. For å bygge fred var det grunnleggende nødvendig med fremskritt på sikkerhetsområdet. Våpenhvilen holdt, stort sett, i hvert fall frem til midten av interimsperioden. Det var en viktig prestasjon. Det var ingen betydelige voldsepisoder, selv om det i overvåkningsorganet for fredsavtalen var opphetede diskusjoner om overtramp fra tid til annen. FNs fredsbevarende operasjon i Sudan (Unmis) hadde nå overtatt ansvaret. Operasjonen gikk ganske bra, men det var ikke utplassert styrker i områdene der det var mest behov for dem.
Arbeidet med avvæpning, demobilisering og reintegrering av soldater var sterkt forsinket. I de tidligere krigssonene gjenspeilet forsinkelsen den politiske situasjonen; ingen av partene var villige til å følge opp på dette punktet. Et av deres viktigste hensyn var å opprettholde sine væpnede styrker. For SPLM var det avgjørende som en garanti for at folkeavstemningen ville bli gjennomført og respektert. At 40 prosent av den autonome sørsudanske regjeringens budsjett gikk til forsvar, viste hva SPLM prioriterte. For NCP, regjeringspartiet i nord, var det viktig å opprettholde et sterkt forsvar, ikke bare av hensyn til konflikten i Darfur, men også i tilfelle konflikten i Sør-Sudan blusset opp igjen. Uansett manglet det finansiering av arbeidet med å bygge ned de væpnede styrkene; dette var noe giverlandene ikke virket så interessert i å gi penger til.
Et alvorlig brudd på våpenhvilen fant sted i mai 2008, midtveis i interimsperioden. Jeg var i Sudan på oppdrag for Unicef, og landet tilfeldigvis midt i begivenhetene. Jeg hadde nettopp kommet til Khartoum fra Juba da vi fikk høre om en hendelse som utviklet seg til skyting mellom SPLA og regjeringsstyrker sammen med politi i nærheten av Abyei by. Kampene spredte seg i løpet av et par dager, og hele byen ble brent ned til grunnen. Bare moskeen ble stående igjen. Mer enn 50 000 flyktet. Unmis hadde vært i Abyei, men hadde ikke gjort noe for å beskytte sivile. Unicef og andre FN-partnere forberedte en humanitær operasjon.
Jeg var bekymret for at uroen ville spre seg. Abyei hadde vært et av de vanskeligste punktene i fredsforhandlingene, siden området ligger på grensen mellom nord og sør og er omstridt og på grunn av oljeressursene der. Siden fredsavtalen ble inngått, hadde det vært liten fremgang i spørsmålet om Abyei.
Om kvelden, da jeg var på vei til Ali Osman Tahas hus, ringte den norske ambassadøren, Fridtjov Thorkildsen, fra Juba. Han fortalte at atmosfæren var spent på en SPLM-kongress i byen, hvor det vanket sterke uttalelser om det som hadde hendt. Han mente det kunne komme gjengjeldelsesangrep neste dag. Jeg informerte Taha og oppfordret ham til å ringe Salva så snart som mulig. Begge parter hadde stridsvogner og kraftige våpen utplassert i Abyei, og et sammenstøt der kunne fort utvikle seg til noe mye verre. Taha lyttet til det jeg hadde å si; han ville forhøre seg hos sine egne folk og så ringe Salva. Jeg var ganske sikker på at Taha ville være i stand til å ta affære. Jeg ringte til Juba og fortalte at visepresidenten sannsynligvis ville ringe sin kollega om Abyei. Men før det skjedde, begynte stridsvognene å kjøre inn i Abyei by. Midt på dagen neste dag åpnet SPLA ild og et slag fulgte. Det var først flere timer senere, og etter at Taha og Salva hadde snakket sammen, at skytingen stanset, angivelig på deres ordre.
Det som hadde skjedd, var fryktelig. Samtidig hadde de politiske lederne greid å løse situasjonen, til tross for det anstrengte forholdet mellom dem.

Anstrengt partnerskap. Ikke uventet, viste den politiske prosessen i Sudan seg å bli en stor utfordring. Partnerskapet mellom NCP og SPLM var ikke enkelt. De fleste tidsfristene i fredsavtalen ble ikke overholdt, og det var alvorlige forsinkelser i gjennomføringen av avtaleverket. I noen tilfeller skyldtes det manglende kapasitet, i andre tilfeller åpenbart manglende respekt for avtalen. Det var vedvarende konflikt om overføring av oljeinntekter og om åpenhet rundt oljeproduksjonen. Kommisjonen som skulle overvåke fredsavtalen, petroleumskommisjonen og forsvarskommisjonen fungerte aldri etter hensikten, og beslutninger knyttet til folkeavstemningen, ble ikke tatt. Det gjaldt blant annet grensedragningen mellom nord og sør og loven om folkeavstemningen.
Etter å ha gått av som utviklingsminister i oktober 2005, var jeg politisk på sidelinjen. Jeg var veldig bekymret for at det ikke ble lagt tilstrekkelig press på partene for å følge opp fredsavtalen. Med det internasjonale samfunnets oppmerksomhet rettet andre steder, kunne partene lett gli tilbake i en sirkel av spenning og konflikt. Og ganske riktig, problemer oppsto på flere områder. 12. oktober 2007 trakk SPLM seg fra samlingsregjeringen, samtidig med at spenningsnivået økte så kraftig at begge sider utplasserte soldater i grenseområdene. SPLA flyttet 15 000 soldater til det oljeproduserende Bentiu-området, og den sudanske hæren skal ha utplassert 8000 soldater der i tillegg til styrken som var der fra før. Ifølge amerikansk etterretning var tallene enda høyere. Ingenting skjedde imidlertid. SPLM/A gikk tilbake til regjeringen etter lange forhandlinger som endte med forpliktende løfter om å gjennomføre viktige deler av fredsavtalen.
Fredsbyggingen var ikke bare avhengig av partnerskapet mellom NCP og SPLM, men også av den politiske utviklingen i områder hvor det hadde vært, og fortsatt var konflikt. Ukene etter Dr. Johns død viste hvor avgjørende det var med en sterk og enhetlig ledelse i sør. Salva Kiir gjorde betydelige fremskritt i arbeidet med å forsone milits- og opposisjonsledere.

Ineffektiv bistand. For sudanerne som hadde opplevd krigen, var fred det viktigste, samt synlige og håndfaste resultater av freden. De ønsket å se forandring i hverdagen; ikke bare fravær av krig, men også fordelene ved fred, som trygghet, bevegelsesfrihet og økonomisk utvikling. De ville ha helsetjenester, skoler, veier, en trygg tilværelse. Intervjuer som er gjennomført med tusener av sudanere, viser hva de ønsker. En kvinne i Yambio sier: «Vi har akkurat hørt [om freden]. Den er ikke satt ut i praksis, våre problemer består, som utdannelse, helse. Vi har ikke penger.»
Forskning om fredsbygging viser at slike endringer, særlig i de første seks til 18 månedene etter at en konflikt har tatt slutt, er noe av det aller viktigste for å sikre en bærekraftig fred. Fraværet av konkrete og håndfaste resultater kan føre til ustabilitet i en allerede sårbar situasjon. Samtidig må bistand gis på riktig måte og opprettholdes over lang tid for å oppnå varig fred. I dette tilfellet sviktet mange av giverne ved ikke å følge opp det de lovet på Giverkonferansen for Sudan i Oslo i april 2005. Og av det som faktisk ble gitt, gikk mindre av ressursene til den krigsrammede befolkningen i Sør og i grenseområdene, og desto mer gikk til Darfur. Bistanden kom sent, og viste også svært små resultater de første 18 månedene.
En av grunnene til manglende effekt av bistanden var at mange givere valgte Verdensbankens flergiverfond som kanal. Mange sørsudanere mente Verdensbanken var den verste av de internasjonale giveraktørene. Banken er avhengig av andre – regjeringer, organisasjoner og kontraktører – for å sette pengene i bevegelse. Med en fersk regjering med nær null kapasitet, var dette en særdeles vanskelig situasjon, og Verdensbanken visste at det var slik. Da banken likevel insisterte på å opprettholde alle sine prosedyrer overfor alle aktørene som skulle gjennomføre prosjekter, resulterte det i stagnasjon.
Forvandlingen av SPLM/A fra en geriljabevegelse til et politisk parti i spissen for Sør-Sudans autonome regjering ville ikke bli lett. Mange av oss visste altfor godt hvilke utfordringer som ventet dem. Bevegelsen hadde styrt de såkalte frigjorte områdene med en viss suksess. Men å lede en regjering var noe ganske annet, og å håndtere store oljeinntekter enda mer utfordrende. Som mange andre oljeproduserende land, hadde Sudan allerede problemer med korrupsjon og med politisk og økonomisk styring av inntektene. Nå støtte regjeringen i Sør-Sudan på de samme problemene. Det var nesten umulig samtidig å skulle håndtere dårlig kapasitet, de mange utfordringene ved å etablere en helt ny regjeringsstruktur og gjennomføringen av fredsavtalen. Salva Kiir støtte på mange problemer med sine medarbeidere. Først sparket han etter bare ett år sin finansminister og flere av hans medarbeidere på grunn av korrupsjonsanklager. Påstander om økonomisk mislighold og korrupsjon fortsatte å forfølge hans regjering. Betydelige oljeinntekter ble overført til sør, og vanlige folk lurte på hvor pengene tok veien. De beskyldte regjeringen i nord for ikke å overføre pengene de hadde krav på, men noen stilte spørsmål også ved egne ledere.

Folkeavstemningen. En fremstående nordsudaner takket meg nylig for fredsavtalen fra 2005: «Du berget landet mitt fra å falle fra hverandre,» sa han. Jeg så overrasket på ham, vel vitende om at folkeavstemningen bare var noen måneder unna og at det sannsynligvis blir flertall for uavhengighet. Han mente at den politikken som ble ført før fredsforhandlingene, uansett ville ha resultert i oppsplitting av Sudan. «Prosessen var godt i gang,» sa han. Men en ordnet deling av landet og et uavhengig Sør-Sudan så han på som mye bedre enn alternativet; nemlig fortsatt konflikt med og i sør, uro og vold i Øst-Sudan, kaos i Darfur og sannsynligvis opptøyer i Abyei, Nuba-fjellene, Southern Blue Nile og andre steder. Han nevnte ikke, men jeg vil tilføye – risikoen for nabolandenes innblanding.
Tiden vil vise om han har rett, om fredsavtalen reddet Sudan fra total oppsplittelse. Det er imidlertid én viktig lekse å lære av forhandlingene som fikk slutt på Afrikas lengste borgerkrig, og det er behovet for et kontinuerlig, entydig og kraftfullt engasjement fra det internasjonale samfunns side. Det samme lederskapet trengs nå. Å kjempe for fred i Sudan er viktigere enn noensinne. Faktisk er det nå jobben starter.

Utdrag fra siste kapittel i boken Waging Peace in Sudan. The Inside Story of the Negotiations That Ended Africa’s Longest Civil War (I strid for fred i Sudan. Historien fra innsiden av forhandlingene som gjorde slutt på Afrikas lengste borgerkrig). Teksten er oversatt for engelsk og bearbeidet av Morgenbladet, i samarbeid med forfatteren.